編者按：我國(guó)現(xiàn)行的司法制度來(lái)源于建國(guó)初所確立的人民司法理念,并且基于人民代表大會(huì)制度的基本原則,司法一詞一直沒(méi)有在建國(guó)后制定的四部憲法中得到規(guī)定,說(shuō)明司法制度截至目前仍然屬于執(zhí)政黨政策調(diào)整的范圍。我國(guó)司法管理體制,主要是審判組織體制、檢察組織體制和黨委政法委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)體制等等。黨的十八屆三中全會(huì)與四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,提出了深化我國(guó)司法管理體制改革的六項(xiàng)建議,為當(dāng)下司法體制改革的具體實(shí)踐提供了理論依據(jù)并為其指明了發(fā)展方向。

　　2014年10月23日十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“司法管理體制”提出了幾項(xiàng)重大改革措施, 包括“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制,探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”; “最高人民法院設(shè)立巡回法庭,審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件; 探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院 ,辦理跨地區(qū)案件”以及“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職,偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”等等方面。為了準(zhǔn)確地理解《決定》關(guān)于司法體制改革的精神要領(lǐng),從理論上為即將到來(lái)的司法體制改革提供思路清晰、依據(jù)充分的改革方案,必須要認(rèn)真研究司法體制改革涉及到的基礎(chǔ)理論問(wèn)題,本文將重點(diǎn)討論“司法管理體制改革”的正當(dāng)性及方向問(wèn)題,以期對(duì)當(dāng)下正在進(jìn)行的司法體制改革頂層設(shè)計(jì)提供些許學(xué)術(shù)上的參考建議。

　　一、我國(guó)司法管理體制的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

　　一個(gè)國(guó)家的司法體制是由司法管理體制和司法運(yùn)行體制構(gòu)成的。司法管理體制主要解決的是司法機(jī)關(guān)如何設(shè)置以及如何配置司法權(quán)力; 司法運(yùn)行體制主要涉及到司法機(jī)關(guān)在運(yùn)用司法權(quán)力解決具體案件的法律程序和法律機(jī)制。司法管理體制是國(guó)家司法權(quán)力配置、組織和運(yùn)行的機(jī)制和制度 ,其中司法機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)和法律地位如何確定,上下級(jí)司法機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系 ,司法人員如何產(chǎn)生和履行職務(wù) ,司法職權(quán)如何設(shè)定和配置,司法功能如何得到充分和有效地發(fā)揮等等,是司法管理體制的重要制度內(nèi)涵。司法管理體制在一個(gè)國(guó)家的司法體制中具有基礎(chǔ)性的建構(gòu)作用 ,有什么樣的司法管理體制 ,就有什么樣的司法運(yùn)行體制; 司法運(yùn)行體制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢,主要的原因往往都來(lái)源于司法管理體制的設(shè)計(jì)缺陷。所以,只有不斷地改革和完善司法管理體制,才能保證司法機(jī)關(guān)有效地行使司法權(quán)力,并通過(guò)司法活動(dòng)來(lái)正確地適用法律,保障公民的權(quán)利。

　　我國(guó)現(xiàn)行的司法管理體制是在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐活動(dòng)中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的,許多司法管理制度帶有非常明顯的時(shí)代特征和探索及改革的性質(zhì),總體上來(lái)看 ,我國(guó)現(xiàn)行司法管理體制存在著政策主導(dǎo)、檢審為主體、以人民代表大會(huì)制度為依托的實(shí)用主義特色, 許多與司法管理體制相關(guān)的基本法律關(guān)系需要進(jìn)一步加以澄清。

　　(一)沿襲了革命根據(jù)地時(shí)期人民司法制度的特點(diǎn)

　　早在建國(guó)前夕由王明起草的《中共中央關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》(以下簡(jiǎn)稱《指示》)就已經(jīng)講得非常清楚。該《指示》明確指出: 在無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的政權(quán)下,國(guó)民黨的六法全書應(yīng)該廢除,人民的司法工作不能再以國(guó)民黨的六法全書為依據(jù),而應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民新的法律還沒(méi)有系統(tǒng)地發(fā)布以前,應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)。目前在人民的法律還不完備的情況下,司法機(jī)關(guān)的辦事原則應(yīng)是: 有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者,從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定; 無(wú)綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者,從新民主主義的政策。同時(shí)司法機(jī)關(guān)應(yīng)該經(jīng)常以蔑視和批判六法全書及國(guó)民黨其他一切反動(dòng)的法律、法令的精神,以蔑視和批判歐美日本資本主義國(guó)家一切反人民法律、法令的精神,以學(xué)習(xí)和掌握馬列主義毛澤東思想的國(guó)家觀、法律觀及新民主主義的政策、綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議的辦法來(lái)教育和改造司法干部。從該《指示》關(guān)于司法工作的指導(dǎo)思想來(lái)看,最核心的精神就是人民的司法工作要以執(zhí)政黨的“政策”為依據(jù),必須徹底拋棄一切舊的司法觀念?！吨甘尽返木癯蔀榻▏?guó)初期人民司法活動(dòng)的重要指導(dǎo)思想。1950年11月由周恩來(lái)簽署的《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)人民司法工作的指示》要求: “一切政府工作人員在新舊法律界限劃分上保存著任何模糊的觀點(diǎn),都是不應(yīng)該的?！?952年8月《中共中央關(guān)于進(jìn)行司法改革應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題的指示》更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“清算舊法觀點(diǎn)”,并要求“采取一些必要的組織方法,以徹底改造各級(jí)人民法院的組織成分”,“清除那些壞的無(wú)可救藥的舊司法人員,調(diào)換那些舊審檢人員,代之以真正的革命工作者”。

　　時(shí)至今日,司法工作應(yīng)當(dāng)以執(zhí)政黨的政策為依據(jù)的精神并沒(méi)有過(guò)時(shí),而且有充分證據(jù)證明司法領(lǐng)域主要依靠執(zhí)政黨的政策來(lái)調(diào)整。首先,在建國(guó)后制定的前三部憲法(1954 年《憲法》、1975 年《憲法》和 1978 年《憲法》)的文本中根本就沒(méi)有出現(xiàn)“司法”一詞,這一立憲現(xiàn)象至少表明 ,作為漢字的“司法”并沒(méi)有被憲法采納作為描述國(guó)家基本法律制度的術(shù)語(yǔ),“司法”制度至少在法律層面上作為國(guó)家基本法律制度的條件尚不成熟。1982 年《憲法》雖然在憲法文本中有兩處出現(xiàn)了“司法行政”一詞 ,但從憲法解釋學(xué)的角度來(lái)分析 ,可以明確地排除從“司法行政”的內(nèi)涵中可以合理地推導(dǎo)出獨(dú)立的“司法”概念的可能性。由于我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義制度,人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度 ,人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān) ,人大產(chǎn)生“一府兩院”(人民政府、法院和檢察院),“一府兩院”依據(jù)憲法和法律行使職權(quán) ,并向作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大負(fù)責(zé),接受人大的監(jiān)督。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大,其憲法和法律職權(quán)并沒(méi)有被限制在特定的領(lǐng)域,而是兼具立法、行政和司法、法律監(jiān)督等等職能,各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的國(guó)家權(quán)力是一種集合性的國(guó)家權(quán)力,其權(quán)力的功能從某個(gè)角度涉及到了司法問(wèn)題 ,例如 ,各級(jí)人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)可以依據(jù)法律就某個(gè)具體問(wèn)題作出決定,這種權(quán)力制度設(shè)計(jì)已經(jīng)明確地肯定了各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有依法處理具體法律問(wèn)題的職權(quán)。各級(jí)人大行使的集合性國(guó)家權(quán)力按照管理事項(xiàng)劃分為立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”,人大享有的“四權(quán)”如果從立法、行政和司法“權(quán)力三分法”角度來(lái)看,已經(jīng)涵蓋了立法、行政和司法三項(xiàng)權(quán)力職能, 因此,我國(guó)憲法所設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是以國(guó)家機(jī)構(gòu)為中心 ,而不是以國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)為核心 ,法院和檢察院也是以機(jī)構(gòu)承擔(dān)的各項(xiàng)法律任務(wù)為中心,其日常職權(quán)并沒(méi)有被完全限制在“司法”的范圍 ,這一點(diǎn)正是社會(huì)主義類型的憲法在規(guī)定國(guó)家基本制度方面與資本主義類型憲法的本質(zhì)區(qū)別。

　　(二)我國(guó)司法管理體制的基本制度框架由執(zhí)政黨的司法政策確定

　　盡管憲法文本中沒(méi)有涉及到“司法”,但這并不意味著“司法”一詞就不可以研究或者是在實(shí)際中禁止加以使用。事實(shí)上 ,改革開放之后 ,從黨的十一屆三中全會(huì)到黨的十八大 ,都對(duì)“司法”保持了高度的關(guān)注。以黨的十二大以來(lái)的歷次黨代會(huì)的重要文件為例,黨的十二大工作報(bào)告沒(méi)有出現(xiàn)“司法”一詞,黨的十三大報(bào)告正式提出了“司法機(jī)關(guān)”的概念和加強(qiáng)“司法”的理念。黨的十四大報(bào)告沒(méi)有提及“司法”概念。黨的十五大報(bào)告對(duì)“司法”概念有了進(jìn)一步深化 ,提出了“司法工作”、“司法改革”、“司法機(jī)關(guān)”和“司法隊(duì)伍”的概念 ,執(zhí)政黨關(guān)于“司法問(wèn)題”的認(rèn)識(shí)逐漸系統(tǒng)化。黨的十六大報(bào)告完整提出了“司法體制”的概念 ,并且專項(xiàng)闡述了“司法體制改革”問(wèn)題。黨的十七大工作報(bào)告則進(jìn)一步深化了黨的十六大工作報(bào)告關(guān)于加強(qiáng)司法體制改革的司法工作精神,提出了完善司法制度、優(yōu)化司法職權(quán)和規(guī)范司法行為的要求 ,從而在更加科學(xué)和規(guī)范的意義上確立了“司法工作”的政策依據(jù)。黨的十八大報(bào)告中直接提到“司法”一詞的地方共有五處 ,即“進(jìn)一步深化司法體制改革 ,確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”; “推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化,完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度”; “加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”; “完善立體化社會(huì)治安防控體系,強(qiáng)化司法基本保障 ,依法防范和懲治違法犯罪活動(dòng) ,保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全”; “民主制度更加完善,民主形式更加豐富 ,依法治國(guó)基本方略全面落實(shí) ,法治政府基本建成,司法公信力不斷提高,人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”。

　　可以說(shuō),改革開放以來(lái),如果說(shuō)黨的十三大報(bào)告首先肯定了“司法工作”的合理性和重要性的話 ,黨的十六大、十七大和十八大報(bào)告則比較科學(xué)、系統(tǒng)和完整地描述了我國(guó)司法制度的構(gòu)成、司法工作的基本政策要求以及司法體制改革的目標(biāo) ,自此 ,執(zhí)政黨指導(dǎo)下的司法工作得到了全面的政策保障。

　　(三)司法機(jī)關(guān)在法律文本中得到了一定程度的肯定

　　目前我國(guó)憲法與其他部門法在對(duì)“司法”問(wèn)題的態(tài)度上有所差異。憲法肯定沒(méi)有為“司法”概念提供任何合憲性依據(jù) ,但是 ,現(xiàn)行有效的刑法和刑事訴訟法等法律、法規(guī)中提到了“司法”。例如,2012 年新《刑事訴訟法》第 17 條規(guī)定: “根據(jù)中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約 ,或者按照互惠原則 ,我國(guó)司法機(jī)關(guān)和外國(guó)司法機(jī)關(guān)可以相互請(qǐng)求刑事司法協(xié)助?！睆姆ń忉寣W(xué)的角度來(lái)看 ,沒(méi)有“司法”當(dāng)然就沒(méi)有“司法機(jī)關(guān)”,既然新的刑事訴訟法已經(jīng)明確采用了司法機(jī)關(guān)的概念 ,作為“司法機(jī)關(guān)”存在的邏輯前提“司法”概念也當(dāng)然就是合法的概念了。但作為“根據(jù)憲法”制定的刑事訴訟法,在憲法文本沒(méi)有提及司法機(jī)關(guān)的前提下 ,刑事訴訟法明確使用了“司法機(jī)關(guān)”的概念 ,從字面上來(lái)看 ,新的刑事訴訟法中所使用的“司法機(jī)關(guān)”概念顯然“于憲無(wú)據(jù)”。不過(guò) ,從法解釋學(xué)的角度來(lái)看,也不能簡(jiǎn)單地推定新的刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定明顯違憲。因?yàn)槲覈?guó)的立法工作還要接受執(zhí)政黨的政策指導(dǎo),在現(xiàn)行憲法沒(méi)有明確修改之前 ,依據(jù)執(zhí)政黨的政策來(lái)制定或修改法律 ,在合法性上也是可以成立的。而且這種政策對(duì)立法的直接指導(dǎo)又進(jìn)一步表明了執(zhí)政黨對(duì)司法問(wèn)題的法律態(tài)度, 也就是說(shuō),從保證法律與憲法的一致性角度來(lái)看,“司法”概念遲早是要進(jìn)入憲法文本的。為此,在依據(jù)執(zhí)政黨的司法政策不斷推進(jìn)司法體制改革的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注通過(guò)修改憲法的方式,將“司法”寫入憲法?！八痉ㄈ霊棥币饬x非常重大 ,它不僅為當(dāng)下進(jìn)行的司法體制改革提供直接的憲法依據(jù),更關(guān)鍵的是 ,將“司法”概念引入現(xiàn)行憲法文本也必然會(huì)在法理上要求對(duì)司法制度在人民代表大會(huì)制度中的法律地位作為重新界定,由此達(dá)到不斷健全和完善我國(guó)基本政治制度的目標(biāo),真正實(shí)現(xiàn)基本政治制度的有效改革和轉(zhuǎn)型。

　　二、我國(guó)司法管理體制改革的方向和主要目標(biāo)

　　近十年來(lái),圍繞著不斷完善我國(guó)的審判組織體制和檢察組織體制,中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院都先后發(fā)布了司法體制改革的規(guī)范性文件, 對(duì)于司法管理體制的改革方向進(jìn)行了適時(shí)地指導(dǎo),取得了一定的改革成效。

　　(一)審判組織管理體制改革的歷史演變及特點(diǎn)

　　我國(guó)現(xiàn)行的審判組織管理體制是由現(xiàn)代憲法、人民法院組織法、法官法等等法律確定的?，F(xiàn)行《憲法》第124條第1款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院?！钡?27條規(guī)定: “最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)。最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作?！钡?28條又規(guī)定:“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！痹诂F(xiàn)行《憲法》第126條中,又確定了人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的原則 ,即“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán) ,不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。2006年10月31日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人民法院組織法〉的決定》修正的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》詳細(xì)規(guī)定了人民法院的審判組織體制 ,根據(jù)《人民法院組織法》的相關(guān)規(guī)定,中華人民共和國(guó)的審判權(quán)由下列人民法院行使: 1. 地方各級(jí)人民法院; 2. 軍事法院等專門人民法院; 3. 最高人民法院。地方各級(jí)人民法院分為: 基層人民法院、中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院。人民法院審判案件,實(shí)行兩審終審制。

　　對(duì)于憲法、法院組織法、法官法等法律確立的我國(guó)審判組織體制 ,應(yīng)當(dāng)說(shuō) ,基本上適應(yīng)了我國(guó)人民代表大會(huì)制度政權(quán)建設(shè)的特點(diǎn),既考慮到法官職業(yè)的專門性 ,又關(guān)注到司法審判業(yè)務(wù)的民主性。但是 ,上述依法設(shè)置的法院審判組織體制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中也存在著一些問(wèn)題 ,主要涉及到司法地方保護(hù)主義、司法審判機(jī)關(guān)缺少公信力、審判與裁決相分離、法官素質(zhì)差、人民陪審員制度低效等等。有鑒于此 ,最高人民法院從1999年10月開始就著手法院審判組織體制的改革,先后發(fā)布了三個(gè)“五年改革綱要”?！度嗣穹ㄔ旱谝粋€(gè)五年改革綱要》對(duì)改革的總目標(biāo)設(shè)定為: 從1999年起至2003年,人民法院改革的基本任務(wù)和必須實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)是: 以落實(shí)公開審判原則為主要內(nèi)容,進(jìn)一步深化審判方式改革; 以強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)為重點(diǎn),建立符合審判工作特點(diǎn)和規(guī)律的審判管理機(jī)制; 以加強(qiáng)審判工作為中心,改革法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),使審判人員和司法行政人員的力量得到合理配備 ... ... 對(duì)法院的組織體系、法院干部管理體制、法院經(jīng)費(fèi)管理體制等改革進(jìn)行積極探索,為實(shí)現(xiàn)人民法院改革總體目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。由上可見 ,《人民法院第一個(gè)五年改革綱要》改革的重點(diǎn)還是放在法院審判組織體制上,重點(diǎn)解決的問(wèn)題是法官素質(zhì)以及法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、法院干部管理體制?！耙晃寰V要”實(shí)施期間, 全國(guó)各級(jí)人民法院以公正與效率為主題,以改革為動(dòng)力 ,認(rèn)真貫徹落實(shí)“綱要”,基本完成了各項(xiàng)改革任務(wù) ,初步建立了適合我國(guó)國(guó)情的審判方式 ,為司法公正提供了一定制度保障; 基本理順了我國(guó)的審判機(jī)構(gòu) ,完善了刑事、民事、行政三大審判體系 ,使法院組織制度更加合理化; 擴(kuò)大了合議庭和獨(dú)任法官的審判權(quán)限,為實(shí)現(xiàn)審與判的有機(jī)統(tǒng)一打下了基礎(chǔ); 實(shí)施了法院執(zhí)行工作新機(jī)制,在一定程度上緩解了執(zhí)行難問(wèn)題,并為深化體制改革進(jìn)行了有益的探索; 確立了法官職業(yè)化建設(shè)的目標(biāo) ,合理配置司法人力資源 ,使人民法院的整體司法能力明顯提高; 加速了司法裝備現(xiàn)代化建設(shè),全國(guó)大部分法院的基本建設(shè)和物質(zhì)保障有了較大改善。

　　2004年,最高法院人民又推出了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》,該綱要在總結(jié)第一個(gè)五年改革綱要實(shí)施經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,適當(dāng)調(diào)整了審判組織體制改革的重點(diǎn),將 2004年至2008年人民法院司法改革的基本任務(wù)和目標(biāo)確定為: 改革和完善訴訟程序制度,實(shí)現(xiàn)司法公正,提高司法效率,維護(hù)司法權(quán)威; 改革和完善執(zhí)行體制和工作機(jī)制 ,健全執(zhí)行機(jī)構(gòu) ,完善執(zhí)行程序,優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境,進(jìn)一步解決“執(zhí)行難”; 改革和完善審判組織和審判機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)審與判的有機(jī)統(tǒng)一; ......不斷推進(jìn)人民法院體制和工作機(jī)制改革,建立符合社會(huì)主義法治國(guó)家要求的現(xiàn)代司法制度。很顯然, 第二個(gè)五年改革綱要的實(shí)施重點(diǎn)在于“審”與“判”的有機(jī)結(jié)合 ,同時(shí)還要著手保證法官職業(yè)化 ,有效分離司法審判管理與司法政務(wù)管理,建立更加有效的人民法院體制和工作機(jī)制。

　　為貫徹黨的十七大精神,落實(shí)中央關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的總體要求,維護(hù)社會(huì)公平正義,滿足人民群眾對(duì)司法工作的新要求、新期待,實(shí)現(xiàn)人民法院科學(xué)發(fā)展,最高人民法院于 2008 年又制定《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009—2013)》。第三個(gè)改革綱要將深化人民法院司法體制和工作機(jī)制改革的目標(biāo)定位成: 進(jìn)一步優(yōu)化人民法院職權(quán)配置,落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策,加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),改革經(jīng)費(fèi)保障體制 ,健全司法為民工作機(jī)制 ,著力解決人民群眾日益增長(zhǎng)的司法需求與人民法院司法能力相對(duì)不足的矛盾,推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義審判制度的自我完善和發(fā)展,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度?！度嗣穹ㄔ旱谌齻€(gè)五年改革綱要》實(shí)施效果比較顯著,據(jù)最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工2012年3月20日在最高人民法院新聞發(fā)布會(huì)上透露,《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009- 2013)》共提出30項(xiàng)改革內(nèi)容,涉及132項(xiàng)具體改革任務(wù),截至目前,已完成103項(xiàng),25項(xiàng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,其他4項(xiàng)也在有序推進(jìn)之中。

　　為了進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大人民法院審判組織體制改革的成果,2014年1月8日,最高人民法院周強(qiáng)院長(zhǎng)在全國(guó)法院院長(zhǎng)會(huì)議上明確指出: 隨著黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革各項(xiàng)工作的推開,新一輪司法體制改革已經(jīng)拉開序幕。各級(jí)人民法院要著眼于加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度,始終堅(jiān)持司法體制改革的正確方向,準(zhǔn)確把握司法體制改革的目標(biāo)任務(wù) ,堅(jiān)持依法有序推進(jìn)改革 ,確保圓滿完成改革任務(wù)?？梢?, 新一輪司法體制改革是從更宏觀的層次出發(fā),對(duì)我國(guó)司法審判組織體制和運(yùn)行體制提出了帶有方向性的改革要求,其改革的著力點(diǎn)集中在“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”上。其中,法院組織管理體制的改革也是法院改革工作的重中之重。

　　(二)檢察組織管理體制改革的歷史演變及特點(diǎn)

　　與人民法院的審判組織管理體制相似,我國(guó)現(xiàn)行的檢察組織管理體制也是由現(xiàn)行憲法、人民檢察院組織法、檢察官法等法律具體加以規(guī)定?，F(xiàn)行《憲法》第129 - 133條詳細(xì)規(guī)定了人民檢察院的法律性質(zhì)以及人民檢察院的組織管理體制。與人民法院的組織管理體制相同的是,我國(guó)的各級(jí)人民檢察院也是由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的,對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),受同級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督。與人民法院的組織管理體制略有不同的是,人民檢察院由于其法律性質(zhì)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān) ,因此 ,在行使國(guó)家檢察權(quán)的上下級(jí)關(guān)系上,地方各級(jí)人民檢察院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)。而地方各級(jí)人民法院只需要按照兩審終審原則接受上級(jí)人民法院的依法監(jiān)督。此外,根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定 ,省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免 ,須報(bào)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn); 自治州、省轄市、縣、市、市轄區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)的任免,須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。下級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)由上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn),這一制度設(shè)計(jì)也充分體現(xiàn)上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。根據(jù)檢察官法的規(guī)定 ,檢察官職務(wù)的任免 ,依照憲法和法律規(guī)定的任免權(quán)限和程序辦理。人民檢察院的助理檢察員由本院檢察長(zhǎng)任免。初任檢察官采用嚴(yán)格考核的辦法 ,按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn) ,從通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得資格,并且具備檢察官條件的人員中擇優(yōu)提出人選。人民檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從檢察官或者其他具備檢察官條件的人員中擇優(yōu)提出人選。

　　針對(duì)人民法院不斷改革司法體制的改革舉措,最高人民檢察院也先后就檢察組織管理體制的改革發(fā)布了若干重要的規(guī)范性指導(dǎo)文件。2000年2月18日 ,最高人民檢察院發(fā)布了首個(gè)《深化檢查改革的三年實(shí)施意見》,該意見指出 ,改革檢察官辦案機(jī)制 ,全面建立主訴、主辦檢察官責(zé)任制。用人制度的管理也被列入改革范圍。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)錄用主任科員以下職務(wù)的工作人員,一律實(shí)行考試錄用制度; 逐步實(shí)行最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院業(yè)務(wù)部門的檢察官?gòu)南录?jí)檢察院優(yōu)秀、資深檢察官中選任的制度 ,有計(jì)劃地選調(diào)高層次法律人才到檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和檢察官。2005年最高人民檢察院《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》2對(duì)檢察組織管理體制改革提出了若干改革要點(diǎn),其中有兩個(gè)大的改革事項(xiàng)直接關(guān)系到檢察組織管理體制的改革,一是完善檢察機(jī)關(guān)組織體系 ,改革有關(guān)部門、企業(yè)管理檢察院的體制。其中改革措施包括: 逐步改革鐵路、林業(yè)等部門、企業(yè)管理檢察院的體制 ,將部門、企業(yè)管理的檢察院納入國(guó)家司法管理體系,明確有關(guān)檢察院的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員編制、選拔任用以及案件管轄權(quán)等。規(guī)范人民檢察院派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置。研究制定人民檢察院派出機(jī)構(gòu)管理辦法,明確派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件和審批程序,規(guī)范派出機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)范圍。改革檢察機(jī)關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)。按照全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定的要求,最高人民檢察院制定相關(guān)規(guī)定,完善檢察機(jī)關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)和人員的管理機(jī)制,明確檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的職責(zé)和工作程序。二是改革和完善檢察干部管理體制 ,建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化檢察隊(duì)伍。具體內(nèi)容涉及到: 落實(shí)憲法和法律規(guī)定的上下級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制,采取措施加大上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子的協(xié)管力度,探索實(shí)行上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)人選的提名制度。落實(shí)地方各級(jí)人民檢察院通過(guò)考試錄用工作人員的制度 ,實(shí)行面向社會(huì)、從通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試取得任職資格的人員中公開選拔初任檢察官的制度。逐步建立上級(jí)人民檢察院檢察官?gòu)南录?jí)人民檢察院檢察官中擇優(yōu)選拔的工作機(jī)制。省級(jí)人民檢察院每年要有計(jì)劃地從高等院校法律專業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生中選調(diào)優(yōu)秀學(xué)生充實(shí)基層人民檢察院。完善檢察官教育培訓(xùn)制度 ,建立與國(guó)家司法考試、檢察官遴選制度相配套的任職培訓(xùn)制度。推行檢察人員分類改革,對(duì)檢察人員實(shí)行分類管理。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,完善檢察人員分類改革的方案。會(huì)同有關(guān)部門制定檢察官單獨(dú)職務(wù)序列,確定檢察官職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系。完善檢察官晉升、獎(jiǎng)懲、工資、福利、退休、撫恤、醫(yī)療等保障制度,協(xié)調(diào)落實(shí)檢察津貼。最高人民檢察院會(huì)同有關(guān)部門研究制定相關(guān)規(guī)定。研究制定貧困地區(qū)檢察官選任錄用的特殊政策,采取措施吸引人才到貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)檢察機(jī)關(guān)工作。通過(guò)實(shí)行干部交流、掛職、特殊津貼等措施,保障貧困地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的隊(duì)伍穩(wěn)定和檢察工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　最高人民檢察院在有序推進(jìn)檢察組織管理體制改革的過(guò)程中 ,始終把握住改革的正確方向 ,采取比較可靠的改革措施,取得了明顯的效果。經(jīng)過(guò)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的共同努力,檢察體制和工作機(jī)制改革呈現(xiàn)重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)、扎實(shí)有序、成效明顯的良好局面 , 強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的改革取得重大進(jìn)展,對(duì)自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約機(jī)制逐步完善,貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策工作機(jī)制更加健全,檢察機(jī)關(guān)組織體系和干部管理制度改革正在深入推進(jìn),檢察經(jīng)費(fèi)保障體制改革取得重大突破。截至目前,中央確定的司法改革任務(wù)中,由高檢院牽頭的7項(xiàng)改革任務(wù)已基本完成,高檢院協(xié)辦的改革任務(wù)和《檢察改革規(guī)劃》確定的各項(xiàng)改革任務(wù)大部分已完成。2009年2月,最高人民檢察院出臺(tái)了《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》,積極推進(jìn)基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化建設(shè)。

　　近期,最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在2013年11月14日舉行的最高人民檢察院機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神大會(huì)上進(jìn)一步明確提出: 最高檢要按照中央的統(tǒng)一部署,加強(qiáng)對(duì)檢察改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),抓緊修改完善新一輪檢察改革方案,進(jìn)一步明確檢察改革整體的路線圖和時(shí)間表。持統(tǒng)籌協(xié)調(diào),既要保證檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的各項(xiàng)改革措施協(xié)調(diào)配套,又要與中央司法體制改革和其他政法機(jī)關(guān)的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。

　　(三)十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)通過(guò)的兩項(xiàng)《決定》提出的司法管理體制改革的主要目標(biāo)

　　黨的十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)通過(guò)的兩項(xiàng)《決定》圍繞著“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”和“全面推進(jìn)依法治國(guó)”這兩個(gè)時(shí)代主題 ,從不同的角度 ,對(duì)我國(guó)司法管理體制改革的方向和主要目標(biāo)做出了整體部署, 成為我國(guó)司法管理體制改革的指導(dǎo)思想。

　　1. 司法管理體制改革的方向在于確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)

　　三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)指出: 確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制,推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理 ,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度,健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級(jí)遴選機(jī)制,完善司法人員分類管理制度,健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度。四中全會(huì)《決定》在三中全會(huì)《決定》基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確: 健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職 ,偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制。完善司法體制,推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。完善刑罰執(zhí)行制度,統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制。改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制,探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。

　　2. 司法管理體制改革的目標(biāo)是健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

　　三中全會(huì)《決定》還明確提出 ,健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化司法職權(quán)配置,健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制,加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。改革審判委員會(huì)制度,完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級(jí)法院職能定位,規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系。推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開 ,錄制并保留全程庭審資料。增強(qiáng)法律文書說(shuō)理性,推動(dòng)公開法院生效裁判文書。嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序, 強(qiáng)化監(jiān)督制度。廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度 ,拓寬人民群眾有序參與司法渠道。四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào): 完善審級(jí)制度,一審重在解決事實(shí)認(rèn)定和法律適用 ,二審重在解決事實(shí)法律爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)二審終審,再審重在解決依法糾錯(cuò)、維護(hù)裁判權(quán)威。完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級(jí)權(quán)限,健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員不得違反規(guī)定干預(yù)其他人員正在辦理的案件,建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄制度和責(zé)任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制,落實(shí)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)。

　　總結(jié)兩項(xiàng)《決定》關(guān)于司法管理體制改革的要求,具有以下幾個(gè)特點(diǎn): 一是兩項(xiàng)《決定》,特別是四中全會(huì)《決定》所涉及的司法管理體制包括了公、檢、法、司法行政四機(jī)關(guān)的組織管理體制 ,其內(nèi)涵要比通常理解的檢審為主體的司法管理體制范圍要寬一點(diǎn), 說(shuō)明司法管理體制本身就存在很多不確定的因素,需要通過(guò)改革 ,特別是需要通過(guò)修改現(xiàn)行憲法、組織法的相關(guān)規(guī)定來(lái)形成比較穩(wěn)定和成熟的制度; 二是司法管理體制改革的突破點(diǎn)放在司法組織管理的集中性上 ,今后的趨勢(shì)是司法職權(quán)逐漸集中行使 ,并向中央司法機(jī)關(guān)集中; 三是司法管理體制改革關(guān)鍵還在于優(yōu)化司法職權(quán)配置,其中保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)是司法組織管理體制改革的重要目標(biāo); 四是司法隊(duì)伍職業(yè)化和分類管理是司法人員隊(duì)伍建設(shè)的改革方向 ,四中全會(huì)《決定》還強(qiáng)調(diào): 建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度,目的旨在加強(qiáng)司法的專業(yè)化和職業(yè)化特征,提高司法人員素質(zhì); 五是實(shí)行審與裁的統(tǒng)一,進(jìn)一步強(qiáng)化司法人員的職業(yè)責(zé)任心?？梢灶A(yù)見,兩項(xiàng)《決定》,特別是四中全會(huì)《決定》為司法管理體制改革指出的發(fā)展方向是非常寬廣的,也是全方位的,需要在理論上作充分的準(zhǔn)備,在實(shí)踐中,要通過(guò)不斷完善一系列具體的司法制度才能最終實(shí)現(xiàn)司法管理體制改革的價(jià)值追求。

　　三、司法管理體制改革面臨的幾個(gè)問(wèn)題

　　三中全會(huì)《決定》在“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的原則性要求方面突出強(qiáng)調(diào)了司法體制改革的重要性,四中全會(huì)《決定》則從全面推進(jìn)依法治國(guó)的角度來(lái)強(qiáng)調(diào)司法體制改革的必要性。司法體制改革關(guān)鍵在于司法管理體制改革 ,司法管理體制改革到位 ,司法運(yùn)行體制也就能夠充分發(fā)揮自身的最大限度的制度效能。因此,當(dāng)下深化司法體制改革的最重要的任務(wù)就是應(yīng)當(dāng)在法治中國(guó)建設(shè)的大背景下,通過(guò)完善和健全司法組織管理體系,建立起獨(dú)立公正高效權(quán)威的司法制度 ,維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益 ,讓當(dāng)事人在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義,讓全社會(huì)都樹立起信賴司法制度、尊重司法制度,依靠司法制度解決糾紛、依靠司法制度維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí),就成為法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　(一)要正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的關(guān)系

　　四中全會(huì)《決定》明確地主張“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面”,黨的司法工作的領(lǐng)導(dǎo)也不例外。黨的各級(jí)組織對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)黨委政法委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來(lái)的 ,司法工作作為政法工作的重要組成部分 ,也必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),具體體現(xiàn)為兩個(gè)方面: 一是依照黨管干部的原則,考察、推薦、配備優(yōu)秀的司法人員和司法干部,抓好司法機(jī)關(guān)的組織建設(shè)和黨的建設(shè); 二是監(jiān)督司法機(jī)關(guān)遵守憲法和法律情況,依法對(duì)違法亂紀(jì)司法人員提出追究處理意見與建議。在加強(qiáng)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),要徹底轉(zhuǎn)變黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式,黨的各級(jí)組織和各部門領(lǐng)導(dǎo)干部一律不得批示案件,不得就個(gè)案發(fā)表意見。今后凡是出現(xiàn)批示和意見,除涉及國(guó)家安全、軍事機(jī)密等法定因素外,應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書時(shí)一并公開。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情,任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的要求。黨委政法委是作為黨領(lǐng)導(dǎo)司法工作的專門機(jī)關(guān),要善于運(yùn)用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)司法工作,在推進(jìn)公平正義司法制度建設(shè)中發(fā)揮重要作用。在試點(diǎn)法檢人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)一管理的試點(diǎn)省份,上述職責(zé)由省級(jí)政法委承擔(dān)。

　　(二)要正確處理人民代表大會(huì)制度與司法制度的關(guān)系

　　要通過(guò)修改憲法的方式,盡量將司法制度和司法機(jī)關(guān)納入國(guó)家基本法律制度和國(guó)家機(jī)構(gòu)的序列,特別是要通過(guò)修改現(xiàn)行《憲法》第 135 條規(guī)定的“公、檢、法”三機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中相互配合、相互制約, 增加四中全會(huì)《決定》所要求的“公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職,偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約”,盡快解決司法管理體制過(guò)于政策的問(wèn)題。同時(shí),對(duì)于現(xiàn)行憲法所規(guī)定的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān) ,要通過(guò)改革措施 ,不斷強(qiáng)化審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的能力。進(jìn)一步完善法院和檢察院由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度 ,要使之日常化、制度化、規(guī)范化。要進(jìn)一步完善法院和檢察院向同級(jí)人大報(bào)告工作的制度 ,多增加專項(xiàng)報(bào)告 ,減低人代會(huì)會(huì)議對(duì)兩院報(bào)告的投票表決影響力,防范法院和檢察院片面追求高通過(guò)率而做表面文章,增強(qiáng)人大監(jiān)督法院和檢察院依法行使職權(quán)的公開性和透明度。

　　(三)要建立“大司法”概念,充分發(fā)揮司法的法律功能,建立更加科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乃痉ü芾眢w制

　　在我國(guó)現(xiàn)行憲法所設(shè)計(jì)的國(guó)家權(quán)力體系框架中, 有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)和國(guó)家檢察機(jī)關(guān),國(guó)家權(quán)力的分配是依托國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)而定的 ,沒(méi)有按照“依權(quán)設(shè)機(jī)構(gòu)”的“權(quán)力分立模式”分配國(guó)家權(quán)力 ,因此 ,各級(jí)人大作為各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在憲法上行使的是一種“集合性國(guó)家權(quán)力”,這種權(quán)力的事務(wù)功能在法理上覆蓋了立法、行政和司法所有的領(lǐng)域 ,并且具有“最終性”和“最高性”。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)掌握的國(guó)家權(quán)力是獨(dú)立的,不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)掌握的國(guó)家權(quán)力的制約。國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定行使行政職權(quán) ,而檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)依據(jù)憲法規(guī)定行使檢察權(quán)、審判權(quán) ,至于說(shuō)“檢察權(quán)”、“審判權(quán)”是否等同于“司法權(quán)”,或者說(shuō)能否在法理上將檢察機(jī)關(guān)行使的檢察權(quán)和審判機(jī)關(guān)行使的審判權(quán)確認(rèn)為憲法學(xué)理論上所認(rèn)同的“司法權(quán)”,這個(gè)問(wèn)題在我國(guó)現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)并沒(méi)有得到很好地解決。但是,從憲法賦予全國(guó)人大及常委會(huì)監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的職權(quán)來(lái)看,全國(guó)人大及常委會(huì)也有權(quán)依據(jù)憲法和法律來(lái)處理一些具體的法律爭(zhēng)議和糾紛,特別是 2000 年出臺(tái)的《立法法》第 91 條賦予了全國(guó)人大常委會(huì)一定的“違憲違法 ”審查權(quán) 1 ,因此 ,從法理上和現(xiàn)有的憲法制度來(lái)看 ,要將司法權(quán)的內(nèi)涵僅僅限制在 “ 檢察權(quán)”、“審判權(quán)”的范圍,很顯然,與我國(guó)現(xiàn)行憲法所確立的基本國(guó)家權(quán)力制度不相符合,全國(guó)人大及常委會(huì)依據(jù)憲法和法律也承擔(dān)了一定的司法職能,而且由于全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有的“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的身份和地位 ,實(shí)際上 ,如果在憲法文本中引進(jìn)了司法的概念,該機(jī)關(guān)在法律制度上相當(dāng)于“最高司法機(jī)關(guān)”。為此 ,如果“司法入憲”,“司法”的性質(zhì)就必須是“廣義”上的 ,而不能采用“三權(quán)分立”體制下的與“立法”、“行政”相對(duì)立的“司法”。在這一點(diǎn)上 ,我國(guó)現(xiàn)行《憲法》所能接納的司法原則應(yīng)當(dāng)是“議會(huì)主權(quán)”意義上的,相當(dāng)于 2009 年之前英國(guó)采取的上議院司法制度。狹義上的“司法”概念與我國(guó)現(xiàn)行《憲法》所確立的人民代表大會(huì)制度的根本原則是相互沖突的,因此,在可見的將來(lái),只要我們堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的基本原則不變,那么,憲法中的“司法”概念就只能是“議會(huì)主權(quán)”意義上的“大司法”,將“司法”僅僅限定在“檢察權(quán)”、“審判權(quán)”的范圍,或者是限制在“審判權(quán)”的框架內(nèi),這種制度設(shè)想缺少基本的政治基礎(chǔ),不可能在現(xiàn)行憲法的制度框架內(nèi)存在,因此,所謂的“司法入憲”必然是“司法”進(jìn)入人民代表大會(huì)制度下的國(guó)家權(quán)力框架內(nèi) ,而不可能出現(xiàn)“司法”作為獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力進(jìn)入現(xiàn)有的憲法制度之中,這是“司法入憲”的基本政治判斷。

　　(四)完善法院審級(jí)獨(dú)立制度,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度

　　目前依照現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律設(shè)立的四級(jí)法院在不同審級(jí)中職能定位不同,分別依照憲法和法律獨(dú)立行使相應(yīng)的審判權(quán),不受上級(jí)法院干涉。最高人民法院保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施的最主要途徑是審級(jí)監(jiān)督 ,發(fā)布司法解釋 ,應(yīng)地方法院要求對(duì)法律適用問(wèn)題作出批復(fù),不對(duì)下級(jí)法院的在審案件出具裁判性意見。要選取數(shù)個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展相對(duì)比較均衡的省份 ,試點(diǎn)跨區(qū)縣法院的設(shè)置 ,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。從制度上掐斷行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人對(duì)基層法院審判活動(dòng)可能施加的不良影響。選取數(shù)個(gè)經(jīng)濟(jì)較為活躍的地區(qū),試點(diǎn)最高人民法院商事民事派出法庭、巡回法庭制度 ,探索降低當(dāng)事人訴訟成本、便民利民的可能途徑。將最高人民法院的二審和審判監(jiān)督職能直接授予最高人民法院按照大區(qū)設(shè)立的地區(qū)法院,強(qiáng)化最高人民法院與省級(jí)人民法院之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系,提高最高人民法院審理二審和再審案件的效率。試點(diǎn)設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院, 可將知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的試點(diǎn)設(shè)立與跨行政區(qū)劃法院設(shè)立試點(diǎn)相結(jié)合。

　　(五)探索法官、檢察官、警察職業(yè)化路徑,初步建立符合司法職業(yè)特點(diǎn)的司法人事管理制度

　　完善司法人員分類管理制度。在司法組織系統(tǒng)內(nèi)從事一般行政支持、后勤保障服務(wù)的人員作為司法政務(wù)人員與法官、檢察官嚴(yán)格區(qū)分。前者依照一般公務(wù)員制度管理 ,后者依照法官法、檢察官法管理?？蛇x擇適當(dāng)時(shí)機(jī),將司法政務(wù)人員直接劃歸司法行政部門管理。建立法官檢察官員額制度。在司法人員分類管理實(shí)施后,由中央編辦根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和司法實(shí)際,統(tǒng)籌確定法官、檢察官員額配備方案, 由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn) ,具有法律效力 ,作為經(jīng)費(fèi)待遇配備依據(jù)。法官、檢察官員額配置制度要注意地區(qū)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展?fàn)顩r,要鼓勵(lì)年輕司法人員到中西部司法機(jī)關(guān)任職,不斷積累司法工作經(jīng)驗(yàn)。完善法官選任制度。根據(jù)司法職業(yè)特點(diǎn) ,探索完善法官、檢察官統(tǒng)一招錄、遴選制度。根據(jù)近些年法官、檢察官家庭所在地、就讀大學(xué)與就業(yè)區(qū)域日趨重合的趨勢(shì), 考慮到法官、檢察官職業(yè)的特點(diǎn) ,招錄、遴選法官、檢察官試行全國(guó)(或省級(jí))統(tǒng)籌,從法官、檢察官就業(yè)起始,實(shí)現(xiàn)必要的地籍、學(xué)籍回避。對(duì)于法官、檢察官在一地司法機(jī)關(guān)工作達(dá)到一定年限的,要集中組織輪崗或異地交流 ,要實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)的法官、檢察官人員的可自由流動(dòng)制度。對(duì)于未取得“中華人民共和國(guó)法律職業(yè)證書”者 ,均不得遴選為法官、檢察官 ,均不得從事法官、檢察官工作。建立完善法官檢察官的等級(jí)、評(píng)定與晉升制度 ,其核心是凸顯法官檢察官的職級(jí)意識(shí) ,實(shí)現(xiàn)工資待遇與職級(jí)的銜接 ,在官方文件中以職銜稱謂取代院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等行政性稱謂。院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)由適格的法官、檢察官兼任 ,并由本級(jí)法院和檢察院法官選舉產(chǎn)生 ,實(shí)行任期較短的輪流任職制 ,充分發(fā)揮每一個(gè)法官、檢察官的組織管理才能 ,減低院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的官員身份色彩,提升院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的專家業(yè)務(wù)能力和水平。選取數(shù)個(gè)財(cái)政狀況良好、司法工作基礎(chǔ)較好的省區(qū)市進(jìn)行省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)管工作的試點(diǎn)。同時(shí),要求法院和檢察院所在地黨委和人民政府采取積極有效的措施予以配合,確保法官和檢察官的辦公條件。建立法官、檢察官職業(yè)保障制度。在省以下試點(diǎn)法官、檢察官統(tǒng)管的地方 ,在法官、檢察官員額確定基礎(chǔ)上 ,探索法官、檢察官招錄、遴選、晉升、薪酬特別保障制度 ,大幅提升工資福利待遇,健全法官職務(wù)豁免制度,凸顯法官、檢察官職業(yè)的獨(dú)立性。根據(jù)國(guó)家司法改革的總體要求,修改法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法等相關(guān)法律法規(guī) ,將司法改革成果納入法律 ,并依法推進(jìn)司法體制改革。根據(jù)法院和檢察官職業(yè)化管理的要求,進(jìn)一步提升人民警察的法律地位,將人民警察逐漸納入司法人員隊(duì)伍序列 ,由司法行政部門統(tǒng)一管理 ,主要用于配合審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的實(shí)施憲法和法律的活動(dòng)。

　　(六)優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制

　　遵循司法規(guī)律,以審判權(quán)為核心建立審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制,落實(shí)審判責(zé)任制,做到讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé),案件審理全程留痕,裁判文書全部上網(wǎng)公開,接受當(dāng)事人和社會(huì)公眾的有效監(jiān)督。改革審判委員會(huì)制度,強(qiáng)化審委會(huì)責(zé)任,審委會(huì)委員對(duì)個(gè)案獨(dú)立發(fā)表意見并記錄在案,裁判文書在互聯(lián)網(wǎng)上公開時(shí)一律公開各審委會(huì)委員的意見,逐漸裁判文書的主流意見, 形成裁判文書的說(shuō)理風(fēng)格。完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制。主審法官、合議庭之外的任何人不得就個(gè)案發(fā)表意見、進(jìn)行批示 ,重特大疑難案件依規(guī)定程序進(jìn)入審委會(huì)環(huán)節(jié),審委會(huì)組成人員方可發(fā)表意見。法官獨(dú)立行使職權(quán)、獨(dú)立擔(dān)責(zé),其在法律范圍內(nèi)依法行使職權(quán),不受院內(nèi)外組織或領(lǐng)導(dǎo)干涉。廣泛實(shí)行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度 ,拓寬人民群眾有序參與司法渠道。試點(diǎn)在重大的刑事案件中組織多名人民陪審員組成陪審團(tuán),對(duì)案件的重大事實(shí)作出權(quán)威性的判斷結(jié)論,保證人民陪審員參與司法審判的獨(dú)立性和公正性。明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制,確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。