我國環(huán)境稅收立法的若干基本問題探析

　　內(nèi)容摘要：在我國當前的環(huán)境稅收立法中，對環(huán)境稅收概念的理解不應(yīng)過于寬泛，以便對具體的稅收內(nèi)容進行詳細的設(shè)計。新稅種的名稱應(yīng)確定為“環(huán)境稅”，而不宜定為“綠稅”“環(huán)境保護稅”等。環(huán)境稅收的性質(zhì)應(yīng)定位為目的稅，以突出環(huán)境稅收立法在環(huán)境保護方面的功能，化解當前環(huán)境保護資金短缺的問題。新稅種的征收管理機關(guān)應(yīng)明確為國稅部門，以保障稅款的足額、及時征收;同時，要強調(diào)環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門的協(xié)同、配合。環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅，中央的環(huán)境稅收入用于治理跨地區(qū)、跨流域污染，地方的環(huán)境稅收入用于治理區(qū)域性污染。

　　2015年6月，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，對環(huán)境稅收立法的目的以及環(huán)境稅收的納稅主體、計稅依據(jù)、應(yīng)納稅額、征收管理等問題作了具體規(guī)定，并以附表的形式對環(huán)境稅收的稅目、稅額、應(yīng)稅污染物、當量值等技術(shù)性指標予以明確。無疑，《征求意見稿》對于推動我國環(huán)境稅收立法進程具有十分重要的作用。但從該意見稿的具體內(nèi)容來看，其制度設(shè)計未能有效融合環(huán)境保護與財政稅收的基本理念，突出表現(xiàn)在對環(huán)境稅收立法若干基本問題的認定尚有待商榷，如對新稅種的名稱，采用“環(huán)境保護稅”是否合適?此外，立法中是否應(yīng)當明確新稅種的特別稅性質(zhì)?新稅種的征收管理機關(guān)是哪個部門?這些重要問題應(yīng)當在環(huán)境稅收立法中予以回應(yīng)，但《征求意見稿中》未予明確或者作了一定程度的模糊處理。本文擬對這些問題進行分析，以期推進我國環(huán)境稅收立法。

　　一、新稅種的名稱應(yīng)確定為“環(huán)境稅”　　

　　無論是從立法的內(nèi)容來看，還是從立法的技術(shù)角度講，新稅種的名稱選擇都是我國環(huán)境稅收立法首先要面對的問題。這一問題是環(huán)境稅收立法的一個基礎(chǔ)性問題，直接決定環(huán)境稅收法律制度的適用范圍，進而影響環(huán)境稅收法律的實施效果。這一問題還涉及我國環(huán)境稅收法律與相關(guān)法律的銜接以及與國際法的接軌等問題，其妥善解決將成為我國法律體系內(nèi)部和諧穩(wěn)定的重要保證。因此，我國環(huán)境稅收立法應(yīng)首先對新稅種的名稱予以明確。

　　1.關(guān)于環(huán)境稅收的范圍之爭

　　對新稅種的名稱進行確定，首先要明確其范圍。目前，我國學(xué)界對環(huán)境稅收的范圍有廣義與狹義之爭。有學(xué)者認為，環(huán)境稅收是指“為實現(xiàn)特定的環(huán)境保護目標、籌集環(huán)境保護資金而征收的具有與調(diào)節(jié)環(huán)境污染、資源利用等行為相關(guān)的各個稅種及其相關(guān)稅收特別措施的總稱”[1]，從這種意義上講，資源稅、消費稅等直接涉及環(huán)境保護的稅種以及增值稅、企業(yè)所得稅等與環(huán)境保護相關(guān)的稅種，都可以歸入環(huán)境稅收的范疇。很明顯，如此界定環(huán)境稅收的范圍過于寬泛，不符合環(huán)境稅收專門立法的要求。有學(xué)者認為，環(huán)境稅收是指以保護環(huán)境為目的，針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等行為而課征的獨立稅種，其征稅范圍涵蓋各種不利于生態(tài)環(huán)境安全的行為如碳排放、能源消耗等。筆者贊成這種狹義的環(huán)境稅收范圍，因為這種界定有利于立法對具體的稅收內(nèi)容進行詳細設(shè)計。

　　2.關(guān)于環(huán)境稅收名稱的國際立法

　　目前，國際立法中關(guān)于環(huán)境稅收并無統(tǒng)一的名稱。各國基于不同的政治、經(jīng)濟、文化和社會背景，尤其是對環(huán)境稅收范圍理解的寬泛程度的不同，采用了不同的稱呼。在非洲，許多發(fā)展中國家由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，所以一般不對環(huán)境稅收進行專門立法，而僅在其他稅種中設(shè)置與環(huán)境有關(guān)的稅目。歐洲國家關(guān)于環(huán)境稅收一般都有單獨立法，其名稱多樣，類別也較為全面。如荷蘭的環(huán)境稅收包括燃料稅、水污染稅、垃圾稅、噪音稅、機動車特別稅、土壤保護稅、石油產(chǎn)品稅、地下水稅等;丹麥的環(huán)境稅收以能源稅為核心，涵蓋二氧化碳稅、污染產(chǎn)品稅、二氧化硫稅、垃圾稅、地下水稅、廢物燃燒稅等;瑞典的環(huán)境稅收包括一般能源稅、二氧化硫稅、二氧化碳稅等;英國的環(huán)境稅收包括氣候變化稅、石方稅、航空旅客稅、垃圾填埋稅等;德國的環(huán)境稅收包括能源稅、水污染稅、廢物運輸費、航空交通稅和包裝費等;法國的環(huán)境稅收包括污染活動一般稅(具體包括大氣污染附加稅、飛機噪聲消除稅、基本油料附加稅、生活垃圾存儲稅和特殊工業(yè)垃圾清除稅)、磷化物稅、水污染稅、碳稅等。在美國，環(huán)境稅收包括二氧化硫稅、生活環(huán)境污染稅、城市環(huán)境污染稅、燃料稅、能源稅等。[2]這些域外立法對于我國環(huán)境稅收立法中新稅種名稱的確定具有借鑒意義。

　　3.國內(nèi)關(guān)于環(huán)境稅收名稱的主要觀點

　　關(guān)于環(huán)境稅收作為一個新稅種的名稱問題，國內(nèi)學(xué)者有不同的看法。有學(xué)者認為應(yīng)當稱之為“環(huán)境稅”(environmental taxes)，這種提法與歐洲環(huán)境局的認定相一致。[3]目前，國內(nèi)許多有關(guān)環(huán)境稅收的學(xué)術(shù)著作和論文中都采用了這一名稱，這一方面源于早期相關(guān)文獻對環(huán)境稅收這一詞語的英文直譯，另一方面是因為“環(huán)境稅”這一用語簡明扼要地描述了環(huán)境稅收的特征。有學(xué)者認為“生態(tài)稅”(ecological taxes)的名稱更加合適，這種稱呼在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的相關(guān)叢書中經(jīng)常出現(xiàn)。[4]有學(xué)者認為應(yīng)當叫“綠色稅”“綠稅”(green taxes)或者“環(huán)境保護稅”，以強調(diào)新稅種的環(huán)境保護功效，并且，我國2014年4月修訂的《環(huán)境保護法》就采用了“環(huán)境保護稅”的提法，《征求意見稿》也采用了這一提法。[5]有學(xué)者以最早提出環(huán)境稅收的學(xué)者庇古的名字，把新稅種稱為“庇古稅”。還有人基于現(xiàn)實生活中常用的“排污費”一詞，認為可以通過“費改稅”而將新稅種直接稱為“排污稅”。

　　4.對以上觀點的簡要評析

　　上述關(guān)于環(huán)境稅收名稱的觀點都有一定的道理?！熬G色稅”或者“綠稅”是對環(huán)境稅收的一種美稱，其表意形象生動，也能體現(xiàn)環(huán)境稅收的特性，但這一提法的口語化色彩較濃，不宜在環(huán)境稅收立法中作為正式的法律用語出現(xiàn)?！碍h(huán)境保護稅”強調(diào)新稅種保護環(huán)境的目的和價值取向，運用在環(huán)境保護法中有積極引導(dǎo)人們規(guī)范行為的作用，但無法解釋政府對一定程度的污染行為予以許可等問題?！拔廴径悺眱H針對污染環(huán)境的行為、產(chǎn)品或服務(wù)而征收，范圍較窄，與環(huán)境稅收實踐的需求相距甚遠。“庇古稅”也主要是指污染稅。

　　“綠色稅”“環(huán)境保護稅”“污染稅”“庇古稅”這些概念都不能準確反映環(huán)境稅收的全貌，因而在環(huán)境稅收立法中應(yīng)避免使用。就概念的準確性而言，環(huán)境稅收的名稱應(yīng)能比較準確地概括新稅種的內(nèi)涵和外延，以采用“環(huán)境稅”或“生態(tài)稅”為宜?？紤]到“環(huán)境稅”在理論界和實務(wù)界已被廣泛使用，易于理解和接受，而人們對“生態(tài)稅”比較生疏，容易產(chǎn)生分歧，因而我國環(huán)境稅收立法中宜將新稅種的名稱確定為“環(huán)境稅”。

　　需要特別指出的是，雖然從理論上劃定“環(huán)境稅”與“環(huán)境費”之間的界限并不困難，并且中央政策層面已經(jīng)確定了“環(huán)境費”改為“環(huán)境稅”的大方向[6]，但二者并存的局面在較長時間內(nèi)仍難以有根本性改變。環(huán)境稅收立法在將新稅種的名稱確定為“環(huán)境稅”時，要考慮到這一現(xiàn)實。我國2014年修訂的《環(huán)境保護法》第43條和《征求意見稿》第28條都規(guī)定，依法征收環(huán)境保護稅的，不再征收排污費，但據(jù)此并不能有效處理“環(huán)境稅”與“環(huán)境費”的契合問題。如何協(xié)調(diào)“環(huán)境稅”與其他稅費之間的關(guān)系[7]，是環(huán)境稅收立法中需要認真對待的問題。

　　二、環(huán)境稅收立法應(yīng)明確環(huán)境稅的特別稅性質(zhì)　　

　　環(huán)境稅是商品稅還是行為稅，是直接稅還是間接稅，是從價稅還是從量稅，是中央稅還是地方稅，是價內(nèi)稅還是價外稅，這些問題都屬于關(guān)于環(huán)境稅性質(zhì)問題的研究范圍。[8]這些不同角度的定性會不同程度地影響環(huán)境稅的征稅環(huán)節(jié)、計稅依據(jù)等制度設(shè)計，需要環(huán)境稅收立法認真考慮并在具體的條文中予以體現(xiàn)。不過，相較于以上問題，明確環(huán)境稅的目的稅屬性對于我國當前的環(huán)境稅收立法而言更為重要，應(yīng)該引起特別注意。

　　1.強調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性的意義

　　在稅法理論上，稅收按照用途的不同可以分為普通稅(又稱一般稅)和目的稅(又稱特別稅)，凡是用于滿足一般財政需要的稅收即普通稅，凡是用于滿足特定經(jīng)費需要的稅收即目的稅。[9]可見，普通稅與目的稅的區(qū)別在于用途不同。之所以要強調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性，一方面是因為這一問題直接關(guān)系到環(huán)境稅收資金的歸屬、管理和使用等，將成為環(huán)境稅收立法中利益相關(guān)方進行博弈的關(guān)鍵點之一;[10]另一方面是因為這一問題將影響我國稅收體制和財政體制的整體格局，對推進財稅體制改革具有十分重要的意義。遺憾的是，《征求意見稿》并未強調(diào)新稅種的特別稅屬性，若按此出臺環(huán)境保護稅收法，將會對環(huán)境稅收資金的使用產(chǎn)生一定的負面影響。

　　2.從環(huán)境保護的角度看環(huán)境稅的目的稅屬性

　　未來的環(huán)境稅作為整個稅收體系的重要組成部分，除承擔(dān)作為一般稅收的滿足財政需要、調(diào)節(jié)收入分配等職能外，還應(yīng)凸顯其有利于環(huán)境保護的特質(zhì)。從我國目前的實際情況來看，環(huán)境稅收入應(yīng)當用來滿足環(huán)境保護實踐對經(jīng)費的特定需要，為預(yù)防和治理環(huán)境污染提供必要的財政資金支持。環(huán)境稅收雖然不是環(huán)境保護資金的唯一來源，但在特定的時間和地區(qū)，其有可能是環(huán)境保護資金的主要來源，能夠在一定程度上甚至在很大程度上緩解環(huán)境保護資金不足的問題。世界上很多國家對環(huán)境稅收資金都采取?？顚Ｓ玫脑瓌t，即要求環(huán)境稅收入只用于環(huán)境保護，不能被截留或挪作他用。這一方面有助于籌集環(huán)境保護資金，另一方面也保持了稅收的中性。有些經(jīng)濟學(xué)家認為，從長遠來看，如果環(huán)境稅收達到了其政策目標，則隨著污染排放的減少，環(huán)境稅收入專款專用的原則很容易導(dǎo)致稅收剛性，從而降低經(jīng)濟效率。筆者認為，在我國環(huán)境形勢嚴峻、環(huán)境稅率尚未達到最優(yōu)水平的情況下，實行環(huán)境稅收入專款專用是現(xiàn)實可行的，在環(huán)境稅開征初期尤應(yīng)如此。正如有學(xué)者指出：“在環(huán)境稅初設(shè)階段，稅率水平相對較低、稅收收入相對較少，同時環(huán)境保護與治理的任務(wù)卻比較繁重，?？顚Ｓ酶佑欣诒Ｕ檄h(huán)保資金投入?！盵11]

　　3.從完善財稅體制的角度看我國環(huán)境稅的目的稅屬性

　　強調(diào)環(huán)境稅的目的稅屬性并在管理和使用中突出?？顚Ｓ迷瓌t，這與我國環(huán)境稅日益成為地方的主體稅種以及地方財政支出的實際情況有關(guān)。一方面，環(huán)境費在地方稅收收入中所占比例越來越大，環(huán)境稅將成為地方主體稅種之一;[12]另一方面，在當前地方政府事務(wù)繁多、債務(wù)形勢嚴峻的情況下，如果不嚴格強調(diào)環(huán)境稅收入?？顚Ｓ迷瓌t，則該項資金被挪用的風(fēng)險會逐步加大。這一問題必須在環(huán)境稅收立法中予以認真對待?！墩髑笠庖姼濉吠ㄆ獩]有強調(diào)環(huán)境稅收入應(yīng)?？顚Ｓ茫@不能不說是一大缺憾。當前，我國正在深入推進財稅體制改革，2014年8月修訂的《預(yù)算法》第27條把環(huán)境保護支出納入一般公共預(yù)算支出的范圍，明確了環(huán)境保護資金的來源。由于一般公共預(yù)算收入是以稅收為主體的財政收入[13]，所以該規(guī)定實際上間接明確了環(huán)境稅的目的稅屬性。隨著我國財政預(yù)算制度的進一步完善，將來《預(yù)算法》修訂時最好能增設(shè)專門的環(huán)境保護基金預(yù)算制度，至少要明確規(guī)定環(huán)境稅收入專門用于環(huán)境保護。需要注意的是，強調(diào)環(huán)境稅具有目的稅屬性并不意味著否認其他稅種也有保護環(huán)境的功能。在我國當前的稅收體制下，至少有消費稅、資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅、車船稅、城建稅等稅種都包含環(huán)境保護的功能。因此，隨著我國稅收結(jié)構(gòu)的逐步優(yōu)化，環(huán)境稅與資源稅等其他與環(huán)境保護相關(guān)的稅種的協(xié)調(diào)問題，也是環(huán)境稅收立法中需要特別注意的一個問題。

　　三、環(huán)境稅收立法應(yīng)明確新稅種的征收管理機關(guān)　　

　　新稅種征收管理機關(guān)的選擇是我國環(huán)境稅收立法面臨的又一個重點和難點問題。之所以稱之為重點問題，是因為這一問題不僅關(guān)系到能否實現(xiàn)新稅種稅款的及時、足額征收，還關(guān)系到新稅種征收管理的效率和成本等。之所以稱之為難點問題，一方面是因為較之其他稅種，環(huán)境稅具有較強的技術(shù)性，其征收面臨較高的要求和挑戰(zhàn);另一方面是因為環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門在環(huán)境稅的征收上存在一定的職責(zé)交叉，公平合理地劃分二者的權(quán)限、協(xié)調(diào)二者的關(guān)系絕非易事?；谛露惙N征收管理問題的重要性、復(fù)雜性和高難度性，我國環(huán)境稅收立法應(yīng)充分考慮歷史與現(xiàn)實、經(jīng)濟與社會等多方面情況，對新稅種的征收管理機關(guān)作出明確界定。

　　1.環(huán)境稅的征收管理機關(guān)應(yīng)為稅務(wù)部門

　　按照我國的立法傳統(tǒng)，能夠作為環(huán)境稅征收管理機關(guān)的部門有兩個：環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門。二者在承擔(dān)環(huán)境稅征收管理的功能方面各有優(yōu)勢。在對環(huán)境污染情況以及相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)運營情況的了解方面，環(huán)境保護部門比稅務(wù)部門有更加便利的條件。在環(huán)境稅征收管理的熟練程度方面，稅務(wù)部門更具優(yōu)勢。因此，理想的狀態(tài)是，由環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門共同負責(zé)環(huán)境稅的征收管理工作。但從現(xiàn)實情況來看，共同征收管理的最大問題在于可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、相互推諉的情況。此外，不同部門有不同的利益，可能產(chǎn)生諸多矛盾和糾紛。因此，在環(huán)境稅征收管理機關(guān)的選擇上，比較理性的方案是，明確規(guī)定由一個部門負主要職責(zé)，其他部門予以配合。

　　具體由哪些部門負責(zé)環(huán)境稅的征收管理，學(xué)界對此意見不一。多數(shù)學(xué)者傾向于由稅務(wù)部門承擔(dān)主要職責(zé)，環(huán)境保護部門予以配合?！墩髑笠庖姼濉芬泊笾麓_立了這樣的格局，如其第20條第2款規(guī)定，“重點監(jiān)控(排污)納稅人排放應(yīng)稅污染物的種類、數(shù)量等申報情況，由主管稅務(wù)機關(guān)自納稅期限屆滿之日起5日內(nèi)提請環(huán)境保護主管部門審核，環(huán)境保護主管部門自收到申報資料之日起30日內(nèi)向主管稅務(wù)機關(guān)出具審核意見”;第3款規(guī)定，“非重點監(jiān)控(排污)納稅人的申報資料，由主管稅務(wù)機關(guān)會同環(huán)境保護主管部門聯(lián)合核定并公告。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。從現(xiàn)實情況來看，環(huán)境費征收管理中的許多基礎(chǔ)性工作，都是由環(huán)境保護部門配合稅務(wù)部門完成的。因此，以稅務(wù)部門為主、環(huán)境保護部門起輔助性作用的環(huán)境稅征收管理格局，是具有現(xiàn)實基礎(chǔ)的。不過，長期以來，我國環(huán)境保護部門一直負責(zé)征收排污費，這已經(jīng)成為一些地方環(huán)境保護部門的主要經(jīng)費來源，一旦確定由稅務(wù)部門負責(zé)征收管理環(huán)境稅，將直接影響環(huán)境保護部門的這部分“既得利益”。此外，在環(huán)境稅的征收管理方面，中央與地方之間也存在一定的利益博弈。環(huán)境稅征收管理權(quán)的歸屬問題將改變環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門之間的職權(quán)劃分狀況，這一問題需要環(huán)境稅收立法予以統(tǒng)籌考慮、明確規(guī)定。

　　2.構(gòu)建協(xié)調(diào)環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門職責(zé)的有效機制

　　僅在立法中明確環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門在環(huán)境稅征收管理中的地位和作用是遠遠不夠的，還需要構(gòu)建具體的機制，保障二者在工作中積極合作、互相協(xié)同。實踐中，基于不同的部門利益，如果沒有相應(yīng)的制度、機制予以保障，環(huán)境保護部門未必會充分配合稅務(wù)機關(guān)征收環(huán)境稅。《征求意見稿》恰恰忽略(或者說回避)了這一點。鑒于此，環(huán)境稅收立法應(yīng)當構(gòu)建以下機制。

　　一是環(huán)境稅收信息共享機制。立法應(yīng)明確規(guī)定，各級環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門要組建環(huán)境稅收信息共享領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)兩個部門之間的信息共享事宜，小組組長由本部門主管環(huán)境稅收事務(wù)的副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，小組成員由具體負責(zé)環(huán)境稅收的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門都要加強環(huán)境稅收信息共享的硬件建設(shè)，在技術(shù)上實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，確保稅務(wù)部門能夠及時、準確地把握環(huán)境保護部門掌握的與環(huán)境稅收有關(guān)的信息。

　　二是環(huán)境稅收征管的溝通、協(xié)調(diào)機制。一旦開征環(huán)境稅，環(huán)境保護部門與稅務(wù)部門之間的溝通、協(xié)調(diào)將成為經(jīng)常性事務(wù)，因此，環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門應(yīng)聯(lián)合成立環(huán)境稅收征管協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)兩個部門之間關(guān)于環(huán)境稅收事務(wù)的溝通、協(xié)調(diào)工作并處理有關(guān)爭議。該機構(gòu)可以是實體機構(gòu)，也可以是虛體機構(gòu)，具體由環(huán)境保護部門和稅務(wù)部門中負責(zé)環(huán)境稅收工作的人員組成。同時，要建立稅務(wù)部門和環(huán)境保護部門聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，處理有關(guān)環(huán)境污染和環(huán)境稅征收管理問題。該機構(gòu)應(yīng)當是虛體機構(gòu)，可以根據(jù)工作需要調(diào)整具體工作人員，但應(yīng)在整體上保持人員隊伍的相對穩(wěn)定。

　　三是環(huán)境稅收問責(zé)機制?；诟鞑块T之間的利益差異，為了防止具體工作中出現(xiàn)相互推諉的情況，應(yīng)當構(gòu)建相應(yīng)的問責(zé)機制。對于環(huán)境稅收事務(wù)而言，一要在立法中明確規(guī)定環(huán)境稅征收管理的第一責(zé)任單位是稅務(wù)部門，環(huán)境保護的第一責(zé)任單位是環(huán)境保護部門，從而明晰兩個部門的責(zé)任范圍和界限;二要在立法中明確規(guī)定稅務(wù)部門和環(huán)境保護部門應(yīng)提高環(huán)境稅收執(zhí)法工作的透明度，對依法應(yīng)公開的環(huán)境稅收執(zhí)法信息進行及時、充分的公開;三要在立法中明確規(guī)定稅務(wù)部門和環(huán)境保護部門違犯環(huán)境稅收立法的處罰措施，明確相關(guān)措施的操作程序。

　　3.明確稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的具體分工

　　在規(guī)定環(huán)境稅的征收管理由稅務(wù)部門負主要職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當對稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的分工予以明確。在我國當前的稅收管理體制下，稅務(wù)機關(guān)分為國家稅務(wù)機關(guān)和地方稅務(wù)機關(guān)兩大體系，這兩大稅務(wù)系統(tǒng)在征稅方面有著比較明確的權(quán)限劃分。一般情況下，中央稅以及中央與地方共享稅由國家稅務(wù)部門負責(zé)征收，地方稅由地方稅務(wù)部門負責(zé)征收。劃分中央稅與地方稅的大致標準是，該稅種是否具有宏觀調(diào)控、再分配方面的屬性。環(huán)境稅收入應(yīng)當由中央和地方共享。這是因為：一方面，環(huán)境問題具有很強的外部性，往往會由地域性問題轉(zhuǎn)化為跨區(qū)域性問題，因而環(huán)境稅收入中應(yīng)當提取一部分歸中央，以統(tǒng)籌治理跨區(qū)域環(huán)境污染問題。另一方面，大多數(shù)環(huán)境問題都需要地方政府解決，而地方政府尤其是基層政府治理環(huán)境污染的財力相對薄弱，因而有必要賦予地方部分征稅自主權(quán)和資金使用權(quán)。簡言之，環(huán)境稅應(yīng)為中央與地方共享稅，中央的環(huán)境稅收入用于治理跨地區(qū)、跨流域污染，地方的環(huán)境稅收入用于治理區(qū)域性污染。

　　環(huán)境稅作為中央與地方共享稅的屬性，對于該稅種由哪一層級的稅務(wù)部門征收具有決定性作用。為了保證環(huán)境稅收入專款專用，我國環(huán)境稅收立法應(yīng)當明確規(guī)定環(huán)境稅由國家稅務(wù)部門征收;同時，考慮到我國環(huán)境費征收的現(xiàn)實情況以及地方治理污染的現(xiàn)實需求，立法還應(yīng)明確規(guī)定中央環(huán)境稅收入中要拿出一部分用于治理地方環(huán)境污染，具體額度根據(jù)地方政府履行環(huán)境保護職責(zé)的績效及具體的環(huán)境安全形勢而定。

　　四、小結(jié)　　

　　當前，我國環(huán)境稅收立法面臨機遇和挑戰(zhàn)并存的局面。近年來，我國環(huán)境保護法律制度日益健全、財稅體制改革逐步推進，為加快環(huán)境稅收立法提供了有利的社會背景。同時，環(huán)境稅收立法必須考慮如何與日益完善的相關(guān)法律制度相配套和銜接，因而會更加復(fù)雜化。在環(huán)境稅收立法中，既有立法理念的選擇等宏觀、基礎(chǔ)性問題，又有具體制度設(shè)計、立法技術(shù)和技巧等微觀問題。本文并未涉及環(huán)境稅收立法中的技術(shù)標準等細節(jié)問題，而僅對影響環(huán)境稅收立法進程的幾個基礎(chǔ)性問題進行了探討。只所以選擇環(huán)境稅的性質(zhì)、定位等問題進行分析，是因為相對于其他問題，這些問題具有引領(lǐng)立法方向的意義，將會對我國環(huán)境稅收立法的質(zhì)量和實施效果起到關(guān)鍵性決定作用，而學(xué)界對這些問題關(guān)注不夠。筆者期待本文的分析，能夠?qū)ξ覈谶M行的環(huán)境稅收立法起到一定的推動作用。

　　(本文原載于《中州學(xué)刊》2015年第8期)

　　注：基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“收入公平分配的財稅法促進與保障研究”(11AFX005)。

　　作者簡介：肖京，男，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員(北京 100720)，北京大學(xué)光華管理學(xué)院博士后研究人員(北京 100871)。

　　[1]蘇明、許文：《中國環(huán)境稅收改革問題研究》，《財經(jīng)研究》2011年第2期。

　　[2]另有學(xué)者從能源稅、交通稅、污染稅和資源稅的角度對經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國的環(huán)境稅收情況進行了分類和總結(jié)。參見黃玉林等：《OECD國家環(huán)境稅改革比較分析》，《稅務(wù)研究》2014年第10期。

　　[3]參見歐洲環(huán)境局：《環(huán)境稅的實施和效果》，劉亞明譯，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2000年，第1頁。

　　[4]參見經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《稅收與環(huán)境：互補性政策》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1996年，第15頁。

　　[5]《征求意見稿》第1條明確了環(huán)境稅收立法的目的：“為保護和改善環(huán)境，促進社會節(jié)能減排，推進生態(tài)文明建設(shè)，制定本法?！笨梢钥闯?，該意見稿側(cè)重于強調(diào)環(huán)境稅收的環(huán)境保護功能。

　　[6]2013年11月召開的黨的十八屆三中全會明確提出，推動環(huán)境保護“費”改“稅”;2014年5月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》進一步指出：“開展環(huán)境保護稅立法工作，加快推進環(huán)境保護費改稅。”這些都表明，環(huán)境保護“費”改“稅”的大方向已經(jīng)確定。

　　[7]有學(xué)者專門探討了環(huán)境稅與排污費的關(guān)系問題。相關(guān)研究參見許文：《論開征環(huán)境稅的三大關(guān)系問題》，《稅務(wù)研究》2012年第9期。

　　[8]有學(xué)者從7個方面研究了環(huán)境稅的性質(zhì)。詳見王赟杰：《環(huán)境稅性質(zhì)之界定分析》，《財會月刊》2013年第12期。

　　[9]參見張守文：《稅法學(xué)》，法律出版社，2011年，第14頁。

　　[10]關(guān)于環(huán)境稅收相關(guān)利益主體之間的博弈問題，參見張琳：《環(huán)境稅開征難的體制因素分析》，《稅務(wù)研究》2014年第6期。

　　[11]張海星：《開征環(huán)境稅的經(jīng)濟分析與制度選擇》，《稅務(wù)研究》2014年第6期。

　　[12]參見程黎、劉剛：《“十二五”時期環(huán)境稅成為地方主體稅種的可能性分析》，《宏觀經(jīng)濟研究》2013年第1期。

　　[13]我國《預(yù)算法》第6條第1款明確規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。”