編者按：自2013年9月29日正式掛牌成立以來，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)走過兩年多的歷程。在中央地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管，“可復(fù)制可推廣”與國際金融中心建設(shè)的協(xié)調(diào)處理，與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則的對(duì)標(biāo)等方面，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)還存在有待進(jìn)一步研究的問題。對(duì)此，廖凡研究員建議上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步充分依托浦東新區(qū)作為一個(gè)完整行政區(qū)域的優(yōu)勢，探索建立一套與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)，為全國深化改革開放繼續(xù)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

　　●在中央地方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管，“可復(fù)制可推廣”與國際金融中心建設(shè)的協(xié)調(diào)處理，與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則的對(duì)標(biāo)等方面，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)還存在有待進(jìn)一步研究的問題。

　　●建議上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步充分依托浦東新區(qū)作為一個(gè)完整行政區(qū)域的優(yōu)勢，探索建立一套與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)，為全國深化改革開放繼續(xù)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

　　自2013年9月29日正式掛牌成立以來，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)走過兩年多的歷程。目前，以“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理模式的改革探索不斷取得新突破，對(duì)標(biāo)國際投資貿(mào)易通行規(guī)則的制度創(chuàng)新不斷深化，國際化、市場化、法治化的營商環(huán)境不斷完善，一批立足可復(fù)制、可推廣的基礎(chǔ)性制度和核心制度不斷形成，浦東新區(qū)作為一級(jí)地方政府轉(zhuǎn)變職能的改革舉措不斷取得新進(jìn)展，提高經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府治理能力的制度框架基本形成。

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對(duì)新一輪改革開放具有引領(lǐng)意義，是全面深化改革的突破口。這一特性決定了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)必須在諸多領(lǐng)域先行先試，承擔(dān)“制度闖關(guān)”的艱巨任務(wù)，并形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為在國家層面全面深化改革助力。兩年多來，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在貿(mào)易、投資、金融三方面的制度創(chuàng)新取得了較為顯著的成效。

　　以負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度基本建立

　　一是深化完善負(fù)面清單。2013年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出全國首張負(fù)面清單，外商投資準(zhǔn)入特別管理措施有190條;2014年6月修訂出臺(tái)2014版負(fù)面清單，特別管理措施減少至139條，提高了開放度和透明度。2015年，國家明確4個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共用一張負(fù)面清單，特別管理措施進(jìn)一步減少至122條。

　　二是改革外商投資和境外投資管理制度。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)將負(fù)面清單以外領(lǐng)域的外商投資項(xiàng)目和企業(yè)合同章程審批全部改為備案制，境外投資也改為備案。這兩項(xiàng)工作從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立伊始就開始實(shí)施，效果顯著。截至目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)新設(shè)外資企業(yè)超過5000家，投資總額達(dá)800億美元。對(duì)境外投資共計(jì)628個(gè)項(xiàng)目，其中86個(gè)為增資項(xiàng)目，表明境外投資運(yùn)轉(zhuǎn)良好。

　　三是落實(shí)擴(kuò)大開放措施。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行兩年來，國家先后批準(zhǔn)了兩批、共54項(xiàng)擴(kuò)大開放措施，其中服務(wù)業(yè)37項(xiàng)、制造業(yè)17項(xiàng)。目前所有擴(kuò)大開放措施均已可實(shí)施，已有超過1100個(gè)項(xiàng)目落地。

　　以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)督制度有效運(yùn)行

　　一是創(chuàng)新“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管制度。在海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門的支持配合下，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出了“先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)”、“一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行”等多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，成效顯著。

　　二是搭建國際貿(mào)易“單一窗口”。2015年6月，國際貿(mào)易“單一窗口”1.0版正式上線運(yùn)行，覆蓋6個(gè)功能模塊，涉及17個(gè)口岸和貿(mào)易監(jiān)管部門，600多家企業(yè)上線辦理業(yè)務(wù)，初步具備了國際貿(mào)易“單一窗口”的基本構(gòu)架和主要功能。

　　三是貨物狀態(tài)分類監(jiān)管。對(duì)保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物進(jìn)行分類監(jiān)管，通過采用“聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管+庫位管理+實(shí)時(shí)核注”的監(jiān)管模式，對(duì)貨物的“進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存”情況進(jìn)行實(shí)時(shí)掌控和動(dòng)態(tài)核查。

　　以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融改革有序推進(jìn)

　　一是金融開放創(chuàng)新方案及配套政策陸續(xù)制定完成。2015年，國務(wù)院批準(zhǔn)各相關(guān)部委和上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步推進(jìn)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)金融開放創(chuàng)新試點(diǎn)，加快上海國際金融中心建設(shè)方案》(以下簡稱《聯(lián)動(dòng)方案》);中國人民銀行上?？偛堪l(fā)布《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)境外融資與跨境資金流動(dòng)宏觀審慎管理實(shí)施細(xì)則》，啟動(dòng)自由貿(mào)易賬戶外幣服務(wù)功能和境外融資功能;證監(jiān)會(huì)發(fā)布《境外交易者和境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)從事境內(nèi)特定品種期貨交易管理暫行辦法》，原有期貨市場建設(shè)步伐加快，相關(guān)配套政策陸續(xù)發(fā)布。

　　二是金融市場和產(chǎn)品服務(wù)功能不斷提升。主要表現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)大量集聚，自由貿(mào)易賬戶運(yùn)行順暢，人民幣跨境使用迅猛增長，外匯管理改革成效顯著，面向國際的金融要素市場建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

　　三是金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不斷完善。通過建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制、跨境資金流動(dòng)監(jiān)測機(jī)制、“反洗錢、反恐融資、反逃稅”監(jiān)管機(jī)制，完善金融宏觀審慎監(jiān)管措施，切實(shí)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理主體責(zé)任，構(gòu)建開放條件下的金融安全網(wǎng)。

　　但與此同時(shí)，在中央地方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管、“可復(fù)制可推廣”與國際金融中心建設(shè)的協(xié)調(diào)處理、與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則的對(duì)標(biāo)等方面，也存在一些有待進(jìn)一步研究的問題和需要進(jìn)一步推進(jìn)的工作。

　　適應(yīng)簡政放權(quán)新常態(tài)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

　　一是要解決“證照分離”后的新問題。

　　上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立之初，即率先在區(qū)內(nèi)試行注冊(cè)資本認(rèn)繳制。此后又推行“三證合一、一照一碼”注冊(cè)登記制度。此外，還在全國率先試點(diǎn)“證照分離”，將“先證后照”改為“先照后證”，以進(jìn)一步激發(fā)“雙創(chuàng)”活力。從現(xiàn)有實(shí)踐來看，“證照分離”、“先照后證”雖然為在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開辦企業(yè)帶來了便利，但并未解決全部問題。很多創(chuàng)業(yè)者拿到營業(yè)執(zhí)照后仍然存在辦證難問題，只是把矛盾推后了。主要問題仍在于許可事項(xiàng)辦理的透明度和預(yù)期性較低，部分行業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻較高。為此，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，更加充分發(fā)揮市場和企業(yè)的主體作用，取消部分許可證，降低具體辦事部門的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)行政過程的透明度和辦理結(jié)果的可預(yù)期性。

　　二是要轉(zhuǎn)變“誰審批，誰主管”的傳統(tǒng)思路，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

　　很多審批、許可項(xiàng)目被取消，隨之而來的問題是一些政府部門履行監(jiān)管職能不積極，認(rèn)為“不是我批的，不歸我管”。這種在“全鏈條”審批時(shí)代遺留下來的“誰審批，誰主管”的傳統(tǒng)思路，顯然已經(jīng)不適應(yīng)“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”時(shí)代的新形勢。為此，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將工作重心和注意力真正從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來，明確監(jiān)管職權(quán)、厘清監(jiān)管責(zé)任，做到不該管的果斷放手，該管的堅(jiān)決管起來。

　　三是要進(jìn)一步強(qiáng)化部門間信息共享，打破“蜂窩煤”管理模式。

　　目前我國的政府管理模式很大程度上是“蜂窩煤式”的，各部門自上而下自成一體，相互之間信息流通不暢、溝通協(xié)調(diào)不足，既不利于監(jiān)管資源的最佳利用，也給企業(yè)經(jīng)營和市場運(yùn)轉(zhuǎn)造成額外負(fù)擔(dān)。一些體制機(jī)制方面的問題是在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)乃至上海市層面都無法完全解決的，需要中央相關(guān)部門給予配合、支持和協(xié)調(diào)。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，可以考慮以金融領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)打破“一行三會(huì)”間的監(jiān)管壁壘，探索建立符合國際規(guī)則、適應(yīng)中國國情、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的全覆蓋金融監(jiān)管體制。

　　處理好“可復(fù)制可推廣”與國際金融中心建設(shè)的關(guān)系

　　探索和積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，是中央對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的重要要求，也是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的重要意義之所在。但是，對(duì)“可復(fù)制可推廣”的理解不宜絕對(duì)化，不應(yīng)認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的任何創(chuàng)新舉措都要以“可復(fù)制可推廣”為前提。金融領(lǐng)域尤其如此。金融要素天生具有集中性，需要大資金、大市場、大平臺(tái)，這也正是上海建設(shè)國際金融中心的原因之所在。在此情況下，如果一味強(qiáng)調(diào)“可復(fù)制可推廣”，一來易于束縛金融創(chuàng)新思路;二來復(fù)制、推廣過快會(huì)對(duì)試驗(yàn)深度和要素積累造成影響;三來復(fù)制、推廣過多會(huì)分散金融資源，妨礙要素集聚，影響國際金融中心的建設(shè)進(jìn)程。在調(diào)研過程中，相關(guān)政府部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)此均有所反映。

　　2015年4月8日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》中明確指出：“加大金融創(chuàng)新開放力度，加強(qiáng)與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動(dòng)?！?0月30日，經(jīng)國務(wù)院同意，人民銀行、商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局和上海市政府聯(lián)合印發(fā)《聯(lián)動(dòng)方案》，標(biāo)志著上海自貿(mào)區(qū)金融開放創(chuàng)新與上海國際金融中心建設(shè)聯(lián)動(dòng)這一理念得到明確。上海在建設(shè)國際金融中心方面具有先天優(yōu)勢，這一優(yōu)勢不應(yīng)被沖淡或放棄。金融市場除了集聚功能，還有輻射功能，能夠輻射和服務(wù)周邊。因此，就上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融創(chuàng)新發(fā)展和金融市場建設(shè)而言，可以更多地從“可服務(wù)可輻射”的角度進(jìn)行思考和探索，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)與國際金融中心建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。

　　例如，目前，關(guān)于自由貿(mào)易賬戶和分賬核算體系的實(shí)施細(xì)則是由人民銀行上?？偛恐贫ǖ模淠芊窦s束上海市以外的金融機(jī)構(gòu)存在疑問。而如果將自由貿(mào)易賬戶簡單復(fù)制推廣到其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，又會(huì)使相關(guān)金融業(yè)務(wù)的集中性受到影響。因此，可以考慮將人民銀行上?？偛恐贫ǖ囊?guī)則上升到人民銀行總行層面，約束全國范圍內(nèi)的相關(guān)金融機(jī)構(gòu);其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基于相同規(guī)則建立自由貿(mào)易賬戶，但將結(jié)算中心總后臺(tái)放在上海，從而充分發(fā)揮上海的金融中心優(yōu)勢。

　　進(jìn)一步對(duì)標(biāo)國際投資貿(mào)易通行規(guī)則

　　由于上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)主要著眼于制度創(chuàng)新而非政策優(yōu)惠，因此必須從轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境、便利貿(mào)易投資的角度打造核心競爭力，對(duì)標(biāo)國際投資貿(mào)易通行規(guī)則，在國際范圍內(nèi)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生足夠吸引力。從調(diào)研中了解到的情況看，很多企業(yè)尤其是擁有跨國業(yè)務(wù)的大企業(yè)，對(duì)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)出臺(tái)新政策、新規(guī)則并無多高期待，更希望、更看重的是“政府少管點(diǎn)”和“尊重國際慣例”，以便其能以國際通行方式進(jìn)行更為自主靈活的經(jīng)營。

　　例如，航運(yùn)保險(xiǎn)是國際化程度很高的自成一體的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，相比一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有較大的特殊性?！逗Ｉ谭ā穼?duì)海上保險(xiǎn)也有專章規(guī)定，構(gòu)成《保險(xiǎn)法》的特別法。有鑒于此，保險(xiǎn)監(jiān)管部門在對(duì)航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)及開展此類業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，理應(yīng)與對(duì)一般保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管有所區(qū)別。但實(shí)踐中，保險(xiǎn)監(jiān)管部門對(duì)航運(yùn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的特殊性并未給予足夠關(guān)注，而是習(xí)慣于一體適用相關(guān)監(jiān)管規(guī)則和指標(biāo)，并要求監(jiān)管對(duì)象相應(yīng)調(diào)整其業(yè)務(wù)模式和作法。這不僅給航運(yùn)保險(xiǎn)企業(yè)增加了不必要的合規(guī)成本，也不利于這些企業(yè)開展國際化經(jīng)營。

　　因此，有必要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)一步探索簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，可放可不放的盡量放，可管可不管的盡量不管，盡可能做到尊重市場規(guī)律和國際慣例，為企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)更為友好和寬松的國際化、法治化營商環(huán)境。

　　建議上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步充分依托浦東新區(qū)作為一個(gè)完整行政區(qū)域的優(yōu)勢，探索建立一套與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度創(chuàng)新體系，推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成為開放度最高的投資貿(mào)易便利、貨幣匯兌自由、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易園區(qū)，為全國深化改革開放繼續(xù)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。