時間:2016-02-03 來源:中國法學(xué)網(wǎng) 責(zé)任編輯:elite
行政區(qū)劃原本是國家為了鞏固政權(quán)統(tǒng)治,而對國土進(jìn)行劃分,建立相應(yīng)的政權(quán)機關(guān)進(jìn)行分區(qū)管理的行為。但隨著國家的發(fā)展,行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和劃分逐漸開始對一個國家的經(jīng)濟、社會、民族、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生影響。長期以來,規(guī)范我國行政區(qū)劃的法律依據(jù)主要是《憲法》和國務(wù)院于1985年制定的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》(以下簡稱“《規(guī)定》”)。
近年來,許多地方的行政區(qū)劃建置與地方經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題日漸突出,在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。因此,一方面,越來越多的地方政府向國家申請變更行政區(qū)劃建置,為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更加有力的條件。例如,20世紀(jì)90年代以來,許多省、自治區(qū)進(jìn)行“市地合并”改革,行政公署都變成了市;再如20世紀(jì)80-90年代,大量的縣升格為市,在國家叫?!翱h改市”后,大量的縣又變?yōu)閰^(qū)。另一方面,我國的行政區(qū)劃制度本身也在不斷發(fā)展,“地級市”、“縣級市”、“副省級市”、“管委會”等新區(qū)劃形態(tài)不斷涌現(xiàn)。
這些新的區(qū)劃形態(tài)已經(jīng)突破了《憲法》規(guī)定,使得“市管縣”是否違憲等問題在實踐中引起了較大爭議。同時,除了《憲法》和作為行政法規(guī)的《規(guī)定》對行政區(qū)域的劃分和審批權(quán)限進(jìn)行了簡略規(guī)定外,在法律層面還沒有關(guān)于行政區(qū)劃的統(tǒng)一規(guī)范?,F(xiàn)有依據(jù)的簡單化、滯后性以及法律體系的斷層,使得我國行政區(qū)劃管理工作時常處于無法可依的境地,嚴(yán)重影響了行政區(qū)劃的日常管理工作。
黨的十八屆四中全會指出:“依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?!毙姓^(qū)劃是治理國家的重要手段,是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、提高行政管理能力、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。梳理清楚當(dāng)今行政區(qū)劃變更面臨的主要法律問題,加快制定《行政區(qū)劃法》,是完善行政區(qū)劃變更制度、使區(qū)劃設(shè)置與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的當(dāng)務(wù)之急。
一、行政區(qū)劃隔級決定忽視了地方權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)力
依據(jù)《憲法》規(guī)定,國務(wù)院決定省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分,決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分;省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。隔級決定是指國務(wù)院越過省、自治區(qū)、直轄市的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān),直接決定省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)部的行政區(qū)劃變更,以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府越過較大市和縣級的權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān),直接決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政區(qū)劃變更。
從理論上講,隔級決定更有利于統(tǒng)籌規(guī)劃,均衡地方的利益博弈。但在實踐中,隔級決定也影響了地方對區(qū)劃變更進(jìn)行自主管理和決定的權(quán)力,產(chǎn)生了很大的負(fù)面作用。
例如,2010年北京市進(jìn)行了區(qū)劃變更,將崇文區(qū)與東城區(qū)進(jìn)行合并,將宣武區(qū)與西城區(qū)進(jìn)行合并。雖然這次區(qū)劃調(diào)整由中央直接決策,北京市委具體組織實施。但是,直到國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于同意北京市調(diào)整部分行政區(qū)劃的批復(fù)》(國函[2010]55號),北京市人大及其常委會都未得到任何表達(dá)意見的機會,北京市的其他國家機關(guān)和絕大多數(shù)市民也不知情,有種“突然”的感覺。[①]
依據(jù)《憲法》第89條規(guī)定,國務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分。從實踐來看,我國絕大多數(shù)行政區(qū)劃的變更也都是經(jīng)地方權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)向國務(wù)院提出申請,由國務(wù)院審核、批準(zhǔn)來變更的。
但同時,《憲法》第104條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?!薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項?!毙姓^(qū)劃的變更關(guān)系到一方政權(quán)的組織架構(gòu)、管理效率、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)等重要方面,屬于地方的重大政治決策,地方人民代表大會及其常委會應(yīng)當(dāng)參與到本地行政區(qū)劃變更的決策中,對本地區(qū)行政區(qū)劃的變更事項進(jìn)行討論并擁有最終決定權(quán)。此外,省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分,同樣忽視了較大市和縣級權(quán)力機關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項進(jìn)行自主管理和決定的權(quán)力。
2010年北京市行政區(qū)劃的變更就暴露出隔級決定忽視地方權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)的問題。今后,甚至還有可能發(fā)生這樣的憲法危機:國務(wù)院試圖變更一個地方的行政區(qū)劃,但地方的權(quán)力機關(guān)不同意;或者,地方權(quán)力機關(guān)試圖變更本地區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃,但國務(wù)院不批準(zhǔn)。因此,在行政區(qū)劃問題上,如何協(xié)調(diào)國務(wù)院和地方權(quán)力機關(guān)的權(quán)力,如何協(xié)調(diào)省級人民政府和較大市、縣級權(quán)力機關(guān)的權(quán)力,都是亟需解決的現(xiàn)實問題。
二、地級市管轄區(qū)縣不符合《憲法》的規(guī)定
(一)地級市管轄區(qū)縣的現(xiàn)狀
長期以來,我國對行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段的調(diào)控,依靠中央政府和省級政府的審批,[②]缺乏法治思維和依法管理的依據(jù)。對行政區(qū)劃實行政策調(diào)控有利于中央對地方、上級對下級的控制,但其缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性,隨意性較大。
長久以往,我國行政區(qū)劃的設(shè)置早已脫離了《憲法》的規(guī)定。例如,地級市管轄區(qū)縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區(qū)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)等都是《憲法》沒有規(guī)定但又普遍存在的。其中,爭議最大的是地級市管轄區(qū)縣的問題。
在1982年以前,縣由省級政府及其派出機關(guān)管轄。當(dāng)時,省級政府能夠有效管理所轄縣的事務(wù),主要是依靠大量的派出機關(guān)。但到了1982年,中共中央第51號文件作出了改革地區(qū)體制、實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的決定后,地級市管轄區(qū)縣首先在江蘇省試點。
隨后中央又發(fā)出《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》,要求“積極試行地、市合并”,并把此作為1983年地方政府改革的一項重要內(nèi)容。從此,地級市管轄區(qū)縣體制開始在全國廣泛推行。截至2013年底,全國共有1 613個縣(包含自治縣等)中有1 268個縣屬于地級及以上城市管轄,占78.6%;290個地級及以上城市中263個管轄著縣,占90.7%。[③]
我國《憲法》設(shè)計的地方行政區(qū)劃主要有省、縣、鄉(xiāng)三級體制,地級市管轄區(qū)縣常態(tài)化后,多了一級地方政權(quán),就成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級體制。這種體制在理論上和實踐中引起了較大爭議。
許多學(xué)者對這種與《憲法》規(guī)定不符的四級體制進(jìn)行了批評:
首先,這種體制增加了管理層次,提高了管理成本,降低了行政效率。
其次,絕大多數(shù)地級市規(guī)模小,輻射功能弱,不但未能帶動所轄縣的經(jīng)濟社會發(fā)展,反而普遍存在著市“擠壓”縣的現(xiàn)象。
再次,市管縣是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,其目標(biāo)主要是為中心城市服務(wù),客觀上縣成了地級市的附屬行政單位,市里依靠行政權(quán)力將財政收支的壓力,通過層層分解壓到了基層,從而使市縣矛盾在市場經(jīng)濟條件下愈發(fā)突顯出來。
最后,市管縣體制違背城鄉(xiāng)分治這一國際通行的發(fā)展規(guī)律,也背離了以市帶縣、工農(nóng)互補的初衷,造成重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)的奇怪格局。[④]
但不能否認(rèn)的是,1982年《憲法》所規(guī)定的省直接管縣是建立在設(shè)有大量省的派出機關(guān)的前提之下。截至2014年底,我國的省級派出機關(guān)僅剩下12個,[⑤]從現(xiàn)有條件來看,回歸省直接管縣的體制存在諸多困難和問題:
第一,省難以實施有效的管理。
當(dāng)一個省級政府需要直接面對幾十個甚至一百多個縣政府時,實施有效管理是難以做到的。[⑥]
第二,不利于控制基層權(quán)力。
省直接管縣的體制會削弱對縣級政府的監(jiān)督,無法對地方形成有效的制衡,易造成地方失控、監(jiān)管真空,從而削弱中央對地方的控制。
(二)地級市管轄區(qū)縣違反《憲法》規(guī)定
在法治國家,行政區(qū)劃的有關(guān)事項,均由一國《憲法》或憲法性法律加以規(guī)范。但因為《憲法》的層級太高且不易修改,就使得實踐中時常產(chǎn)生一些行政區(qū)劃的設(shè)置是否違憲的爭議。不論地級市管轄區(qū)縣體制在客觀上的利弊,地級市管轄區(qū)縣在法律層面是否符合我國《憲法》的規(guī)定,也存在很大的爭議。筆者認(rèn)為,通過《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》,對“較大的市”進(jìn)行體系解釋,可以得出地級市管轄區(qū)縣體制不符合《憲法》規(guī)定的結(jié)論。
《憲法》第30條規(guī)定:“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?!备鶕?jù)該條規(guī)定,“市”分為直轄市、市和較大的市三類,且僅有直轄市和較大的市才能設(shè)區(qū)、設(shè)縣。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》中又將“市”分為設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。同時在多處同一法律條文中提及有省、自治區(qū)的人民政府所在地的市,經(jīng)濟特區(qū)所在地的市,國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。此外,《立法法》還提及“在以上三類市以外,其他設(shè)區(qū)的市……”。
以上各類“市”的概念中,不設(shè)區(qū)的市較易理解,即為縣級市。依據(jù)《憲法》第30條規(guī)定,設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)包括直轄市和較大市。對于直轄市的外延也沒有爭議,爭議的焦點在于較大市的外延。毫無疑問,國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市是較大市;根據(jù)“舉輕以明重”的法理原則和體系解釋,省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市也應(yīng)為設(shè)區(qū)的市,屬于較大的市。那么,其他設(shè)區(qū)的市自然不屬于較大的市的范疇,否則較大市須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定將失去意義。因此,其他的市設(shè)區(qū)就不符合《憲法》第30條的規(guī)定。
在2000年制定《立法法》時,《立法法》中所提及的其他設(shè)區(qū)的市就是指現(xiàn)實中的地級市?!读⒎ǚā愤@樣規(guī)定,是因為2000年之前我國擁有大量的地級市。為了回應(yīng)這種現(xiàn)實情況,規(guī)范地級市的立法權(quán),《立法法》才提出了“其他設(shè)區(qū)的市”這一概念。
綜上所述,通過對我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》的規(guī)定進(jìn)行體系解釋,我國行政區(qū)劃中的“市”應(yīng)包括設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市,不設(shè)區(qū)的市是縣級市,設(shè)區(qū)的市應(yīng)包括直轄市和較大市。較大市應(yīng)包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市,國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。因此,地級市管轄區(qū)縣的體制缺乏明確的《憲法》依據(jù)。
三、行政區(qū)劃變更的程序不完善
(一)行政區(qū)劃變更的申請、審批程序不健全
目前,規(guī)范我國行政區(qū)劃的主要程序依據(jù)是國務(wù)院于1985年發(fā)布的《規(guī)定》和民政部2004年發(fā)布的《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》。但二者作為現(xiàn)行行政區(qū)劃變更的主要規(guī)定,內(nèi)容顯得過于簡陋、滯后。
首先,《規(guī)定》是行政區(qū)劃變更的主要法律淵源,但從形式上看,《規(guī)定》只有簡單的十個條文,且多為原則性規(guī)定,是對我國《憲法》規(guī)定的具體化。《規(guī)定》僅言明了相關(guān)主體的審批權(quán)限,并未規(guī)定具體哪個主體有申請行政區(qū)劃變更的權(quán)力、由誰負(fù)責(zé)逐級上報審批等具體變更程序。因此,從形式上和內(nèi)容上看,《規(guī)定》都缺乏可操作性。
其次,民政部于2004年發(fā)布了《民政部關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整變更審批程序和紀(jì)律的規(guī)定》,對縣級以上行政區(qū)劃單位的變更審批程序進(jìn)行了框架性規(guī)定,簡要地把審批程序分為制定計劃、審核、批準(zhǔn)、建檔和監(jiān)督等步驟,但對如何申請、如何審核、如何建檔、如何監(jiān)督等均無具體規(guī)定,更沒有涉及到負(fù)責(zé)主體、審批期限和法律責(zé)任等方面的內(nèi)容。[⑦]
行政區(qū)劃變更程序規(guī)定的不健全,導(dǎo)致了實踐中各地方操作混亂,社會矛盾多發(fā),處理不好就有可能損害相關(guān)主體的利益。因此,我國行政區(qū)劃變更究竟應(yīng)通過什么程序來申請、審批,如何兼顧國家和地方、上級和下級的利益等都是亟需明確的內(nèi)容。
(二)行政區(qū)劃變更程序的公眾參與不足
“在行政區(qū)劃制度中,設(shè)置程序具有重要地位,行政區(qū)劃的設(shè)置是否民主、理性、公正,在相當(dāng)程度上是由程序決定的。”[⑧]“法治的本質(zhì)和實現(xiàn)離不開程序,法律的程序具有其獨立的價值?!盵⑨]我國行政區(qū)劃的變更,除了申請、審批程序不健全外,還存在公眾與社會參與不足的問題。
行政區(qū)域變更不只是地理區(qū)域的變化,更重要的是國家政權(quán)機關(guān)統(tǒng)治和管理形式的變化,行政區(qū)域變更既涉及國家機關(guān)相互之間的關(guān)系,也涉及國家機關(guān)與公民之間的關(guān)系。我國行政區(qū)劃的變更完全依靠國家機關(guān)的提議、審批等內(nèi)部程序進(jìn)行,對公眾是不開放的,缺乏民主參與、專家論證、風(fēng)險評估等必要環(huán)節(jié),甚至地方權(quán)力機關(guān)都無權(quán)決定轄區(qū)內(nèi)區(qū)劃的變更。現(xiàn)行的行政區(qū)劃變更程序很難達(dá)到民主、科學(xué)的要求。
此外,“行政區(qū)劃法律制度的不完善,特別是行政區(qū)劃變更不對公眾開放,給地方政府官員留下了較大的行動空間,使得行政區(qū)劃變更很容易成為政府官員追求政績、擴大權(quán)力的一種便捷方式”,[⑩]也導(dǎo)致行政區(qū)劃的變更往往單純考慮經(jīng)濟因素,而忽視了文化、歷史、民生等方面的因素,容易犧牲被變更轄區(qū)居民的利益,引發(fā)社會矛盾。
四、加快行政區(qū)劃立法,完善行政區(qū)劃變更體制
黨的十八屆四中全會指出:“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的,要及時上升為法律。”完善行政區(qū)劃變更體制,就需要在已有規(guī)定的基礎(chǔ)上,將實踐證明有效的制度、機制規(guī)定在法律中,使行政區(qū)劃變更體制能夠適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展,行政區(qū)劃工作能夠有法可依。
(一)制定《行政區(qū)劃法》
我國目前尚未出臺統(tǒng)一規(guī)定行政區(qū)劃的法律,只有《憲法》和《規(guī)定》對行政區(qū)劃的層級、變更時的審批權(quán)限進(jìn)行了簡單規(guī)定。制定《行政區(qū)劃法》具有現(xiàn)實必要性。
首先,憲法和行政法規(guī)之間的斷層使得行政區(qū)劃管理工作有法難依。目前,《憲法》對行政區(qū)劃的層級和審批主體進(jìn)行了簡略規(guī)定,而各級民政部門主要依據(jù)《規(guī)定》對行政區(qū)劃進(jìn)行管理,而在法律層面沒有任何行政區(qū)劃管理的規(guī)定,行政法規(guī)與憲法之間出現(xiàn)了斷層,導(dǎo)致民政部門的工作有法難依。
其次,《規(guī)定》的層級較低,很多內(nèi)容無法在行政法規(guī)層面進(jìn)行規(guī)范。國務(wù)院于1985年制定的《規(guī)定》屬于行政法規(guī),它的層級較低,無法從宏觀層面對行政區(qū)劃的設(shè)定權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,比如對于我國特別行政區(qū)、省級行政區(qū)劃的建置等,《規(guī)定》都無法涉及。
最后,行政區(qū)劃的法律制度陳舊落后、不夠完備。改革開放以來,我國行政區(qū)劃的法制建設(shè)明顯加強,盡管除了《憲法》作為我國行政區(qū)劃變更與管理的基本依據(jù)以外,國務(wù)院還頒布了《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》、《關(guān)于地名命名的暫行規(guī)定》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報告》、《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報告》以及《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》等文件。但就總體而言,這些規(guī)定陳舊落后,碎片化嚴(yán)重,對于依法治國、依法行政的一些新要求,以及行政區(qū)劃變更等實踐中出現(xiàn)的一些新問題不能及時規(guī)范,影響行政區(qū)劃管理工作。
因此,為促進(jìn)行我國行政區(qū)劃由政策調(diào)控到法律調(diào)控的轉(zhuǎn)型,保證行政區(qū)劃變更的有序進(jìn)行和各級國家機關(guān)有效行使憲法和法律職權(quán),維護(hù)公民的合法權(quán)利,我國有必要制定一部綜合性的對行政區(qū)劃重大問題進(jìn)行全方位規(guī)定的法律,以對行政區(qū)劃相關(guān)事項給予全面的、科學(xué)的規(guī)范。具體而言,《行政區(qū)劃法》應(yīng)規(guī)定行政區(qū)劃的基本原則和基本制度,明確我國行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)和層級,明確行政區(qū)劃變更的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和程序,規(guī)范行政區(qū)域變更過渡期國家機關(guān)權(quán)力交接程序,建立違反行政區(qū)劃變更程序的責(zé)任追究制度。
(二)擴大行政區(qū)劃變更的管理主體
一些西方國家把行政區(qū)劃的變更分成兩類:“成立自治市、市縣合并、成立專區(qū)政府等事務(wù),一般作為政治性事務(wù)處理,通常由地方議會投票決定,或由區(qū)域內(nèi)所有的居民公投決定;而對于行政邊界變動、行政功能轉(zhuǎn)移等行政區(qū)劃調(diào)整,由于這些事務(wù)與自治關(guān)聯(lián)不大,普遍由行政部門或地方議會決定,當(dāng)然轄區(qū)居民仍有參與權(quán)?!盵11]行政區(qū)劃的變更不僅是行政區(qū)域的地理變動,更切實涉及到經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、百姓利益、城鎮(zhèn)規(guī)劃等實質(zhì)問題。
我國傳統(tǒng)上行政區(qū)劃的管理權(quán)主要集中在中央政府,目前這種集權(quán)的管理模式已不太適合區(qū)域經(jīng)濟社會的多樣化、差異化發(fā)展需求和民主理念,暴露出諸多弊病,需要改革。
《憲法》第104條規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。”對本轄區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃進(jìn)行變更,當(dāng)然屬于本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項。行政區(qū)劃的變更,有必要建立人大常委會參與機制,應(yīng)當(dāng)讓人大常委會參與行政區(qū)劃變更的方案制定和論證、審批等程序,并“就行政區(qū)域變更期間有關(guān)國家機關(guān)如何繼續(xù)依法行使職權(quán)、如何處理國家機關(guān)之間的關(guān)系、如何處理國家機關(guān)(特別是公、檢、法機關(guān))與公民之間的關(guān)系等事項,提出政策性的指導(dǎo)意見?!盵12]
(三)區(qū)分主動變更和依申請變更,隔級主動變更由地方權(quán)力機關(guān)作出最終決定
隔級決定是我國行政區(qū)劃變更的主要制度。實踐當(dāng)中,我國行政區(qū)劃的變更絕大多數(shù)情況下都是有權(quán)機關(guān)依據(jù)地方的申請,從而作出變更行政區(qū)劃的決定。但有時,上級需要從戰(zhàn)略發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)等角度,對所轄區(qū)域作出統(tǒng)一規(guī)劃和部署,從而主動變更下級的行政區(qū)劃。主動變更與依申請變更在審批主體、程序等方面都有所不同。因此,為解決隔級決定制度忽視地方權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)的問題,及完善行政區(qū)劃變更機制,區(qū)分主動變更和依申請變更具有重要意義。
具體來說,主動變更是指上級權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā),依據(jù)《憲法》賦予的權(quán)限,根據(jù)行政區(qū)劃的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),在下級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)未申請變更行政區(qū)劃的情形下,直接變更下級行政區(qū)劃的建置和區(qū)域劃分。
應(yīng)當(dāng)指出,主動變更必須遵循必要性原則,即只有在出于所轄區(qū)域內(nèi)國防、社會、經(jīng)濟、民族、軍事等重要利益因素,確有必要變更的,上級權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)才能主動變更下級單位的行政區(qū)劃。在主動變更的情況下,下級權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)往往無法從大局出發(fā),考慮到行政區(qū)劃變更的必要性。例如,1997年,第八屆中國人民代表大會第五次會議決定成立重慶直轄市,這一主動變更就是國家對整個西南地區(qū)的規(guī)劃、發(fā)展做出的戰(zhàn)略部署。
但是,在隔級主動變更的情形下,應(yīng)當(dāng)尊重地方的自主管理權(quán),由地方權(quán)力機關(guān)對本轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事務(wù)作出最終決定。如國務(wù)院將北京市東城區(qū)與崇文區(qū)合并,將西城區(qū)與宣武區(qū)合并時,應(yīng)當(dāng)由北京市人大常委會作出最終決定。因此,隔級主動變更應(yīng)當(dāng)經(jīng)過被變更主體的上一級人大常委會的同意,上一級人大常委會不同意的,應(yīng)報請相應(yīng)權(quán)力機關(guān)決定。具體而言:
第一,全國人民代表大會批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置;
第二,省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分,自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分,可由國務(wù)院提出變更方案,但須經(jīng)省級人大常委會同意,省級人大常委會不同意的,報全國人大常委會決定;
第三,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的設(shè)立、撤銷、合并、分立、更名和區(qū)域界線的變更,可由省級人民政府提出變更方案,須經(jīng)縣級人大常委會同意,縣級人大常委會不同意的,報省級人大常委會決定;
第四,行政公署、區(qū)公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移,由依法批準(zhǔn)設(shè)立各該派出機關(guān)的人民政府決定。
依申請變更是指地方權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)向《憲法》規(guī)定的有權(quán)機關(guān)提出申請,有權(quán)機關(guān)根據(jù)行政區(qū)劃變更的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行審核,來決定是否準(zhǔn)予變更。在依申請變更中,不存在上級行政機關(guān)忽視下級權(quán)力機關(guān)自主管理權(quán)的問題。全國人大、國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府應(yīng)當(dāng)依照《憲法》規(guī)定,對地方權(quán)力機關(guān)和人民政府提出變更行政區(qū)劃的申請進(jìn)行審核、批準(zhǔn)。
總之,行政區(qū)劃的變更應(yīng)當(dāng)區(qū)分主動變更和依申請變更。依申請變更是原則,主動變更是例外。在主動變更中,對隔級主動變更應(yīng)當(dāng)進(jìn)行限制。
(四)完善行政區(qū)劃的變更程序
我國行政區(qū)劃的變更主要依靠行政機關(guān)的申請、審批等內(nèi)部程序,并不對社會公眾開放,缺乏民主參與和論證等環(huán)節(jié)。這樣的行政區(qū)劃變更程序很難達(dá)到民主、科學(xué)的要求,難以在最大程度上權(quán)衡好國家、地方和群眾的利益。
有學(xué)者指出:“對于行政區(qū)劃的實施程序,一是要建立一套民主的、開放的程序,保證民眾和地方的參與,以充分考慮民眾的利益和地方發(fā)展的需求;二是要設(shè)置科學(xué)的調(diào)查和論證程序,保證行政區(qū)劃的調(diào)整科學(xué)合理。在實施手段方面,需要在傳統(tǒng)行政審批的同時加入調(diào)查論證和成本效益分析的方法?!盵13]行政區(qū)劃的變更需要以理性為基礎(chǔ),以考慮各種影響因素和多方面的利益為前提,以科學(xué)論證為依據(jù)。行政區(qū)劃變更,應(yīng)當(dāng)建立公民參與、專家論證和風(fēng)險評估機制。
第一,建立行政區(qū)劃變更的公民參與機制。
目前,行政區(qū)劃變更多數(shù)是以政府為主導(dǎo),以推動地方經(jīng)濟發(fā)展為目的的模式。“行政區(qū)劃變更的創(chuàng)造性功能和民主參與過程被大大束縛,這并不是社會良性運行的特征。民主理念要求,任何重大行政決策必須接受公眾監(jiān)督并對公眾負(fù)責(zé),需要變自上而下的行政區(qū)劃變更模式為自下而上的地方治理模式?!盵14]行政區(qū)劃變更需要與民主理念相銜接,這樣才能增強行政區(qū)劃變更的科學(xué)性,提高政府決策的合法性、合理性,提升地方治理的運行績效。
在美國,特別行政區(qū)的設(shè)置,一般情況下由當(dāng)?shù)鼐用癜凑账谥莸南嚓P(guān)法律,向縣政府申請,如果獲得批準(zhǔn),再經(jīng)居民投票同意,才可設(shè)立。[15]
德國基本法第29條第3款規(guī)定:“在新建州或合并州區(qū)域以及現(xiàn)有相關(guān)州域或州屬關(guān)系將發(fā)生變更的部分地區(qū),有半數(shù)以上投票同意時,全民公決通過?!?/span>
對于我國而言,建立行政區(qū)劃變更的公民參與機制,應(yīng)通過信息公開和聽取公眾意見的程序來實現(xiàn)。信息公開和聽取公眾意見是現(xiàn)代法治政府在制定公共政策、決定公共事務(wù)或采取對公眾有影響的行動時必須遵守的程序。行政區(qū)劃變更作為一項影響重大公共資源分配和公共服務(wù)程度的行政行為,必須納入民主參與的機制。
具體而言,在信息公開方面,應(yīng)當(dāng)從三個方面著手:
(1)申請與審批的公開:各級政府應(yīng)將行政區(qū)劃變更申請的受理及審批計劃向社會公布,保證在作出決定之前廣泛了解社會各界的態(tài)度并聽取民眾的意見。
(2)審批內(nèi)容和論證依據(jù)的公開:對于行政區(qū)劃變更申請的內(nèi)容、專家論證報告、審批的階段與期限等均應(yīng)公開,接受公眾監(jiān)督。
(3)審批結(jié)果的公開:行政區(qū)劃變更的方案在有權(quán)部門批準(zhǔn)后,除了以通知或批復(fù)的形式下發(fā)給相關(guān)各級政府外,應(yīng)當(dāng)及時向社會公布,并告知相關(guān)利益主體提出異議的途徑。聽取公眾意見,應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政區(qū)劃變更對相關(guān)區(qū)劃范圍內(nèi)民眾的影響,重點關(guān)心民眾對文化歷史、社會關(guān)系、公共服務(wù)產(chǎn)品、地域歸屬感等問題。在必要時,可以召開聽證會的形式征求民眾意見,聽證結(jié)果則作為作出變更決定和方案的重要依據(jù)。
第二,建立行政區(qū)劃變更的專家論證機制。
通過專家論證程序,可以對行政區(qū)劃變更方案進(jìn)行科學(xué)、全方位的論證和優(yōu)化,使之成為行政區(qū)劃變更決定的重要參考,從而實現(xiàn)行政區(qū)劃變更的科學(xué)、合理與可行。論證行政區(qū)劃變更時,應(yīng)征詢法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、行政管理學(xué)、民族學(xué)、地理學(xué)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)<业囊庖姡粤私庠撟兏诟鞣矫娴目尚行耘c其他影響。
第三,建立行政區(qū)劃變更的風(fēng)險評估機制。
“2012年《國務(wù)院政府工作報告》提出加快建立健全行政決策風(fēng)險評估機制,這無疑有利于有效提升政府管理水平。一個重大政策的制定,是關(guān)乎國家利益、百姓幸福的大事,所以建立包括社會穩(wěn)定風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險等在內(nèi)的風(fēng)險評估制度很有必要?!盵16]行政區(qū)劃變更應(yīng)當(dāng)由有權(quán)機關(guān)派出評估團(tuán)隊,就行政區(qū)劃變更的社會、經(jīng)濟、民族、文化等方面的風(fēng)險進(jìn)行綜合評估。評估報告應(yīng)當(dāng)全面公開,并作為作出變更決定和方案的重要依據(jù)。
建立公民參與、專家論證和風(fēng)險評估機制,實際上夯實了行政區(qū)劃變更的社會基礎(chǔ),有助于實現(xiàn)行政區(qū)劃變更后社會穩(wěn)定、經(jīng)濟效益等多重效果。
注釋:
[①]莫紀(jì)宏:《行政區(qū)域變更工作應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道》,載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報人文社會科學(xué)版)》(2010年第3期。
[②]參見薛剛凌、劉雄智:《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》,載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。
[③]左言慶、陳秀山:《基于尺度理論視角的中國城市行政區(qū)劃調(diào)整研究》,載《天津行政學(xué)院學(xué)報》2014年第3期。
[④]焦洪昌:《關(guān)于“省直管縣”的法律制度思考》,載2007年9月2日《法制日報》第2版。
[⑤]中華人民共和國民政部編:《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊政務(wù)版2015》,中國地圖出版社2015年版,第1頁。
[⑥]謝慶奎:《中國地方政府體制概論》,中國廣播電視出版社1998年版,第6頁。
[⑦]參見張弛:《我國行政區(qū)劃調(diào)整的審批程序研究》,載《管理觀察》2014年第11期。
[⑧]薛剛凌、劉雄智:《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》,載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。
[⑨]應(yīng)松年主編:《行政程序法立法研究》,中國法制出版社2001年版,第19頁。
[⑩]參見陳小華:《試論我國行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》,載《人民論壇》2013年第17期。
[11]參見陳小華:《試論我國行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》,載《人民論壇》2013年第17期。
[12]莫紀(jì)宏:《行政區(qū)域變更工作應(yīng)當(dāng)納入法治的軌道》,載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2010年第3期。
[13]薛剛凌、劉雄智:《論行政區(qū)劃的法律調(diào)控》,載《行政法學(xué)研究》2007年第3期。
[14]參見陳小華:《試論我國行政區(qū)劃調(diào)整制度的重構(gòu)》,載《人民論壇》2013第17期。
[15]趙聚軍:《中國行政區(qū)劃改革研究——政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型與研究范式轉(zhuǎn)換》,天津人民出版社2012年版,第108頁。
[16]參見馬懷德:《完善權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)鍵在于決策法治化》,載《中國黨政干部論壇》2015年第3期。
作者:馬懷德,中國政法大學(xué)教授,法學(xué)博士
來源:《行政法學(xué)研究》2016年第1期
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