黨內(nèi)法規(guī)制定是引領(lǐng)和推動(dòng)黨的建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵性工程。長(zhǎng)期以來(lái)，我們黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定工作，特別是2012年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒布以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的制定過(guò)程更加民主，內(nèi)容更加科學(xué)，形式更加規(guī)范，制定質(zhì)量顯著提升。但也要看到，制定工作中仍存在一些值得關(guān)注的共性問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：

　　一是結(jié)合實(shí)際不夠緊密。中央黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，有的地方和部門在制定細(xì)化措施或配套規(guī)定時(shí)，只是照抄照搬、層層轉(zhuǎn)發(fā)，為制定而制定，不考慮自身實(shí)際。

　　二是制定程序不夠嚴(yán)格。一些地方和部門制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)調(diào)查研究不夠充分，沒有深入基層一線，存在閉門造車現(xiàn)象，規(guī)定的措施辦法不切合實(shí)際，缺乏針對(duì)性;征求意見不夠全面，沒有廣泛聽取黨組織、黨員及專家學(xué)者的意見，黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后接受度和認(rèn)同度低;不嚴(yán)格按照《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》有關(guān)重要文件應(yīng)當(dāng)實(shí)行前置審核的規(guī)定，審議前不進(jìn)行合法性、合規(guī)性、合理性審查，埋下了違法違規(guī)隱患。

　　三是內(nèi)容形式不夠科學(xué)。在內(nèi)容方面，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限不夠清晰，一些地方和部門制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)仍存在越權(quán)制定、與法律銜接不夠緊密等問(wèn)題;有的黨內(nèi)法規(guī)過(guò)于原則、籠統(tǒng)，只有定性規(guī)定，缺乏量化標(biāo)準(zhǔn);有的過(guò)于具體、瑣碎，缺乏穩(wěn)定性和可行性;有的欠缺程序性規(guī)定、保障性規(guī)定、制裁性規(guī)定，缺乏操作性和約束性;有的仍然帶有部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義色彩甚至違法違規(guī)問(wèn)題。在形式方面，有的黨內(nèi)法規(guī)存在名稱使用不當(dāng)、未用條款表述、審批主體不合規(guī)等問(wèn)題，影響了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果。

　　制定質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的生命線。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，必須把提升制定質(zhì)量作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作切實(shí)抓緊抓好。

　　一要進(jìn)一步明確制定權(quán)限。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限不清分為兩種情況：一是黨內(nèi)法規(guī)制定主體的制定權(quán)限不清?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3條列舉了中央黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限，但其中(三)、(四)、(五)項(xiàng)，即黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度、黨的各方面工作的基本制度、涉及黨的重大問(wèn)題的事項(xiàng)中，什么是“基本制度”、“重大問(wèn)題”，沒有具體、可操作的標(biāo)準(zhǔn)，需通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則或解釋的方式予以明確。二是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制定權(quán)限不清。黨內(nèi)法規(guī)制定必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是共識(shí)和前提，但在干部工作、黨的紀(jì)律等具體問(wèn)題上，二者的制定權(quán)限有時(shí)并不十分清晰。要根據(jù)全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的精神，按照憲法和黨章的規(guī)定，在堅(jiān)決維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的條件下，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的制定完善，科學(xué)合理劃分黨與政府、人大和其他社會(huì)組織的權(quán)力，明確黨的各級(jí)組織和非黨組織中黨組的權(quán)限，避免因權(quán)限不清帶來(lái)隱患。處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，要做到兩個(gè)“確保”：一要確保黨內(nèi)法規(guī)不侵犯國(guó)家立法權(quán)，黨內(nèi)法規(guī)只能規(guī)范和調(diào)整與黨內(nèi)政治生活有關(guān)的事項(xiàng)，不得以規(guī)代法;二要確保黨內(nèi)法規(guī)不與國(guó)家法律相抵觸，黨內(nèi)法規(guī)不得隨意限制和剝奪公民的權(quán)利和自由，不得隨意免除憲法和法律規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，不得隨意追究憲法和法律確認(rèn)的合法行為。

　　二要進(jìn)一步嚴(yán)格制定程序。制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)遵循比制定一般黨內(nèi)文件更加嚴(yán)格的程序，以程序的嚴(yán)格性、民主性確保黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性、規(guī)范性。要嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的要求制定黨內(nèi)法規(guī)，當(dāng)前要重點(diǎn)把握好調(diào)查研究、征求意見、前置審核3個(gè)環(huán)節(jié)。要深入基層、深入一線，了解基本情況，聽取群眾意見，找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，研究對(duì)策措施。要在盡可能大的范圍內(nèi)征求意見，對(duì)涉及黨的重大政策、黨內(nèi)重要決策、黨員重大利益等事項(xiàng)的黨內(nèi)法規(guī)，可以向全黨征求意見;對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的重要黨內(nèi)法規(guī)，可以進(jìn)行黨外論證，通過(guò)舉辦聽證會(huì)、專家咨詢會(huì)等方式征求專家學(xué)者和普通群眾的意見，必要時(shí)將黨內(nèi)法規(guī)草案上網(wǎng)征求意見。要實(shí)行前置審核，重點(diǎn)進(jìn)行合法性、合規(guī)性、合理性審查，嚴(yán)把政治關(guān)、政策關(guān)、法律關(guān)，不僅要進(jìn)行可行性論證，還要進(jìn)行不可行性論證，確保草案合法合規(guī)、制度措施可行、已征求相關(guān)部門意見。

　　三要進(jìn)一步提高針對(duì)性和可操作性。針對(duì)制定工作中層層轉(zhuǎn)發(fā)、“克隆”現(xiàn)象突出問(wèn)題，要樹立問(wèn)題意識(shí)，一切從黨的建設(shè)實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)全局性關(guān)鍵性問(wèn)題和人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的研究，在研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上確定制定項(xiàng)目、制定黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)有缺陷、不完善的黨內(nèi)法規(guī)，要及時(shí)修改完善;對(duì)需要細(xì)化的黨內(nèi)法規(guī)，要盡快制定實(shí)施細(xì)則;對(duì)已過(guò)時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)，要適時(shí)加以廢止;對(duì)可能出現(xiàn)的新問(wèn)題，要及時(shí)制定黨內(nèi)法規(guī)予以防范。針對(duì)法規(guī)條文過(guò)于原則、銜接不緊等問(wèn)題，要注意增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容一定要具體明確、簡(jiǎn)便易行，既要有實(shí)體性規(guī)定、也要有程序性保障性規(guī)定，既要有原則規(guī)定、也要有具體措施，既要賦予權(quán)利、也要匹配義務(wù)，既要有行為要求、也要有責(zé)任追究，確保黨內(nèi)法規(guī)行得通、做得到、管得住、用得好。

　　四要進(jìn)一步完善制定技術(shù)。目前，一些地方和部門的黨內(nèi)法規(guī)制定水平還有待提高。建議盡快制定黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)則，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、結(jié)構(gòu)、用語(yǔ)、表述方式、基本要求等作出全面系統(tǒng)規(guī)定，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)范化、制度化。實(shí)踐中還可通過(guò)匯編優(yōu)秀黨內(nèi)法規(guī)、點(diǎn)評(píng)黨內(nèi)法規(guī)、加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)、召開全國(guó)性黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議等方式，交流經(jīng)驗(yàn)做法，提高制定技術(shù)。

　　(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所國(guó)際法所法治戰(zhàn)略研究部 李忠)