? ? 黨的十九大報(bào)告明確提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央為保障憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威作出的重大決策部署。我國憲法也明確規(guī)定，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。推進(jìn)合憲性審查工作，既是黨中央要求，也是憲法要求，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、深化和完善依憲執(zhí)政，對(duì)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威，對(duì)于保證人民根本利益、保護(hù)公民合法權(quán)益，具有十分重要的意義。下面我就推進(jìn)合憲性審查工作談點(diǎn)個(gè)人的認(rèn)識(shí)。

　　第一，要牢固確立習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想對(duì)合憲性審查工作的思想引領(lǐng)和實(shí)踐指導(dǎo)地位。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想是黨和國家的指導(dǎo)思想，其中蘊(yùn)含著博大精深的先進(jìn)法治思想，包括憲法實(shí)施監(jiān)督的重要思想。合憲性審查是中國憲法理論和實(shí)踐的重大制度創(chuàng)新，是中國自己的憲法實(shí)施監(jiān)督制度構(gòu)建，具有很強(qiáng)的政治性、理論性、科學(xué)性、實(shí)踐性，我們必須始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想為指導(dǎo)，始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定政治方向，提高政治站位，堅(jiān)定不移地走中國特色社會(huì)主義政治和法治發(fā)展道路，堅(jiān)持從國情和實(shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)合憲性審查工作。要深刻把握我國合憲性審查制度與西方違憲審查制度的本質(zhì)區(qū)別，堅(jiān)決抵制和反對(duì)鼓吹西方的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，牢牢把握話語權(quán)，將中國特色社會(huì)主義法治理論貫穿合憲性審查全過程，增強(qiáng)堅(jiān)持走我們自己的合憲性審查發(fā)展道路的自覺性和堅(jiān)定性。

　　第二，要堅(jiān)持在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)開展合憲性審查工作。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。憲法規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)擁有監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。這就決定了我國開展合憲性審查，不可能采用類似其他國家的普通法院或憲法法院的司法審查方式，只能遵循憲法確立的政治體制，在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)運(yùn)行。根據(jù)憲法修正案，全國人大“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)，這是新時(shí)代賦予全國人大及其常委會(huì)的新任務(wù)、新要求，也是憲法和法律委員會(huì)擔(dān)負(fù)的新職責(zé)、新使命。通過這一制度安排，合憲性審查工作有了明確的組織機(jī)構(gòu)保障。

　　第三，要以全面的、歷史的、發(fā)展的眼光看待合憲性審查工作。合憲性審查工作，既包括事前的審查確認(rèn)等工作，也包括事后的審查糾正等工作。就事前審查確認(rèn)等工作而言，“合憲性審查”雖然是黨的十九大報(bào)告的新提法，但其理念和行動(dòng)早已體現(xiàn)在全國人大及其常委會(huì)的工作之中。我們可以沿著歷史脈絡(luò)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，從中挑出幾件事例。1954年憲法通過之后，1955年第一屆全國人大法案委員會(huì)討論審查兵役法草案時(shí)，在審查報(bào)告中確認(rèn)“兵役法(草案)符合中華人民共和國憲法的精神”。1982年憲法通過之后，1983年全國人大常委會(huì)所作的關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查等職權(quán)的決定中，也作了合憲性審查確認(rèn)。在1996年、1999年法律委員會(huì)關(guān)于香港、澳門特別行政區(qū)駐軍法(草案)的審議結(jié)果報(bào)告中，也有符合憲法、以憲法為依據(jù)的表述。2017年12月，全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)“一地兩檢”合作安排的決定中也明確指出，合作安排符合憲法。上述這些合憲性審查、判斷、確認(rèn)或者安排，有的出現(xiàn)在決定本身中，有的出現(xiàn)在審議結(jié)果報(bào)告中，有的出現(xiàn)在草案說明中。這些有益實(shí)踐，為今后開展合憲性審查工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，提供了重要范例遵循。

　　第四，要把加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)作為推進(jìn)合憲性審查工作的重要抓手。就事后審查糾正等工作而言，規(guī)范性文件備案審查工作是合憲法性審查工作的重要依托，備案審查本身就包含了合憲性、合法性、適當(dāng)性審查等內(nèi)容。對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是全國人大常委會(huì)履行憲法法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作，是維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實(shí)施、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度安排，是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點(diǎn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。合憲性審查工作是對(duì)備案審查工作的進(jìn)一步加強(qiáng)和提升，開展合憲性審查工作，必須充分發(fā)揮備案審查制度的作用。近年來，全國人大常委會(huì)通過開展備案審查工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)問題的，積極穩(wěn)妥作出處理，取得突出成效。下一步，要圍繞落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”這一要求，健全黨中央、全國人大、國務(wù)院、中央軍委等系統(tǒng)之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)所有規(guī)范性文件備案審查的全覆蓋，特別是要推動(dòng)將直接涉及老百姓切身利益、直接影響公民權(quán)利義務(wù)的大量規(guī)章和規(guī)范性文件納入備案審查范圍。要不斷提高備案審查機(jī)制的執(zhí)行力、約束力和實(shí)際效能，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，切實(shí)保證中央令行禁止，保證憲法法律實(shí)施，促進(jìn)提高行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件制定水平，推動(dòng)依憲執(zhí)政真正落地，推動(dòng)全面依法治國真正落地。

　　第五，要健全憲法解釋程序機(jī)制。憲法實(shí)施和監(jiān)督與憲法解釋密切相關(guān)。憲法解釋可以無需啟動(dòng)修憲程序，而通過正式的憲法解釋或者通過審查報(bào)告等變相解釋的形式，明確憲法規(guī)范的內(nèi)容、含義和界限，賦予憲法以鮮活生命，實(shí)現(xiàn)憲法與時(shí)俱進(jìn)。憲法第62條將“修改憲法”的職權(quán)賦予全國人大，第67條規(guī)定全國人大常委會(huì)擁有“解釋憲法”的職權(quán)。從法理上講，解釋憲法與修改憲法相比，更為靈活，更有利于節(jié)約立法成本，但實(shí)踐中，現(xiàn)行憲法自頒布施行以來，先后五次修改，但尚無憲法解釋的正式實(shí)踐，有學(xué)者認(rèn)為這是憲法解釋權(quán)的“虛置”。推進(jìn)合憲性審查工作離不開對(duì)憲法規(guī)范、憲法精神、憲法原則的準(zhǔn)確理解和闡述。比如法律法規(guī)的個(gè)別條文存在違反憲法之虞，可能就需要對(duì)憲法文本或特定用語進(jìn)行解釋，需要對(duì)憲法原義、憲法精神、憲法原則進(jìn)行探究。從一定意義上講，憲法解釋是合憲性審查有效開展的重要前提和保障。憲法解釋離不開高超的解釋技巧，也需要完善的程序機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求，“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。”因此，推進(jìn)合憲性審查工作，必須充分發(fā)揮憲法解釋作用，強(qiáng)化全國人大常委會(huì)憲法解釋功能。

　　第六，要加快形成完備的法律規(guī)范體系。在中國特色社會(huì)主義法律體系中，憲法居于核心地位，所有法律都是依據(jù)憲法制定的，都是對(duì)憲法精神、原則和制度的具體化。通過制定一系列法律，將憲法精神予以貫徹和體現(xiàn)，將憲法確立的國家重大制度、重大事項(xiàng)予以落實(shí)和細(xì)化。無論是審議修改法律案、開展立法調(diào)研，還是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、研究重大問題，要始終堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，堅(jiān)決把憲法精神貫徹到立法工作的各方面和全過程，加快形成以憲法為核心的法律體系。要在立法中嚴(yán)格落實(shí)“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的規(guī)定。法律是憲法具體化最重要、最主要的形式。如果立法活動(dòng)中法律草案的合憲性無法得到保證，憲法的權(quán)威必然受到損害。要積極探索在憲法和法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律案、有關(guān)法律問題的決定中進(jìn)行合憲性審查或確認(rèn)的機(jī)制，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神。

　　第七，要充分發(fā)揮各方面在合憲性審查工作中的作用。合憲性審查是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。根據(jù)憲法及有關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)國家機(jī)關(guān)都負(fù)有保障憲法法律實(shí)施的職責(zé)。各規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)都要準(zhǔn)確理解和把握各自的權(quán)限范圍，不搞越權(quán)越位立法，不違背憲法法律等上位法規(guī)定制定出臺(tái)規(guī)范性文件，切實(shí)遵循不抵觸原則。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法行使職權(quán)，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。各方面、各地方在制定法規(guī)規(guī)章、出臺(tái)政策文件、作出重要決策、研究處理重大問題等過程中，遇到涉及憲法問題的情形，要及時(shí)向全國人大常委會(huì)提出，由全國人大常委會(huì)提供有關(guān)意見，或者進(jìn)行合憲性審查，或者作出憲法制度安排，必要時(shí)由全國人大常委會(huì)對(duì)憲法有關(guān)規(guī)定作出解釋。

　　第八，要加強(qiáng)合憲性審查理論研究。推進(jìn)合憲性審查工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要同步開展理論研究，加強(qiáng)理論建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急，是要研究建立健全合憲性審查工作機(jī)制，特別是明確合憲性審查的原則、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、責(zé)任等各方面、各環(huán)節(jié)具體規(guī)定。要把憲法研究、合憲性審查研究同人大制度和人大工作理論研究有機(jī)結(jié)合起來，相輔相成，相得益彰。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，研究新情況，探索新問題，發(fā)展符合中國實(shí)際、具有中國特色、體現(xiàn)中國發(fā)展規(guī)律的憲法理論，為合憲性審查工作提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。所有這些，都離不開法學(xué)專家們的真知灼見。同時(shí)，法學(xué)界也應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注全國人大常委會(huì)推進(jìn)合憲性審查工作、開展備案審查工作的具體進(jìn)展，做到理論聯(lián)系實(shí)際。

　　總之，我們要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和中國特色社會(huì)主義法治理論為指導(dǎo)，積極穩(wěn)妥地作出符合憲法精神、立足現(xiàn)實(shí)國情的合憲性審查工作頂層制度設(shè)計(jì);要尊重并用好憲法、立法法、監(jiān)督法、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則中的“制度存量”，盡可能釋放已有制度空間;要拿出理論層面的制度理性和實(shí)踐層面的政治魄力，持之以恒、扎扎實(shí)實(shí)開展工作，充分彰顯中國特色的合憲性審查制度的剛性與力度。

　　* 梁鷹，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任。