深化法治政府建設(shè)實踐

中國政法大學副校長 馬懷德

　　黨的十九大提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。這一科學論斷對于我們認識當前法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要矛盾，思考新時代法治政府建設(shè)的著力點具有重要指導意義。

　　隨著全面建成小康社會目標的實現(xiàn)，人民的物質(zhì)需要已經(jīng)得到一定的滿足，但是精神文化層面的需要愈顯強烈，人民對于國家治理和社會管理的要求日益增強?？梢哉f，法治政府是人民對美好生活最強烈的需要之一。因此，深化全面依法治國實踐，建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法顯得尤為重要。同時還應該認識到，人民對于法治政府的需要與法治政府建設(shè)不充分、不平衡的發(fā)展問題也十分突出。滿足人民對美好生活的需要，既要深化法治政府實踐，又要解決法治政府建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展中的不充分、不平衡問題。

　　黨的十八大以來，法治政府建設(shè)取得積極進展，“放管服”改革深入推進，轉(zhuǎn)變政府職能效果顯現(xiàn)，權(quán)責法定、法無授權(quán)不可為、法定職責必須為的理念逐步樹立;行政決策科學化民主化進程加快，規(guī)范性文件過多過濫的勢頭得以控制;執(zhí)法體制改革邁出新的步伐，綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法不斷推進，執(zhí)法人員素質(zhì)及能力得以提高，執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法合法性審查及執(zhí)法結(jié)果公開等“三項執(zhí)法制度改革”逐步推開;政府法律顧問制度基本落實;政府工作人員特別是領(lǐng)導干部法治觀念增強，法律意識提高，更加注重運用法治思維和法治方式行使權(quán)力履行職責?？吹匠煽兊耐瑫r，必須清醒地認識到，法治政府建設(shè)是全面推進依法治國的重要組成部分，是一項長期重大的歷史任務，是國家治理的一場深刻革命。深化法治政府建設(shè)實踐，必須堅持問題導向，抓住法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要社會矛盾，重點解決法治政府建設(shè)不充分、不平衡的問題。

　　一是法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導問題。長期以來，法治政府建設(shè)由各級政府組織領(lǐng)導，行政首長擔任依法行政領(lǐng)導小組負責人，法治政府建設(shè)任務自然落到各相關(guān)行政部門。這一領(lǐng)導體制的問題在于，難以協(xié)調(diào)政府以外的其他機構(gòu);居于法治建設(shè)領(lǐng)導地位的黨委未能發(fā)揮應有的領(lǐng)導作用，導致依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進、法治國家、法治社會、法治政府一體建設(shè)難度加大;一些涉及法治政府建設(shè)的關(guān)鍵資源(如編制資源)也難以利用，使得負責法治政府建設(shè)的法制機構(gòu)在很多地方無法單獨設(shè)置。黨的十九大提出，成立中央全面依法治國領(lǐng)導小組，加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導。相信地方也會按照中央要求，進一步加強黨委對法治工作的領(lǐng)導。法治政府建設(shè)納入黨委統(tǒng)一領(lǐng)導的范圍，必將進一步強化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導，加快法治政府建設(shè)進程。

　　二是基本建成法治政府的時間問題。2004年《國務院全面推進依法行政實施綱要》提出，用十年左右的時間基本實現(xiàn)建成法治政府建設(shè)目標。2012年黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會時，法治政府基本建成。黨的十九大提出，到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。法治政府建成時間點的調(diào)整，恰恰是我們準確把握法治領(lǐng)域社會矛盾、認識法治政府建設(shè)不充分、不平衡的結(jié)果，是綜合考慮各種制約因素作出的理性判斷。按照這個時間表，最終基本建成法治政府，還是要付出極大的努力。

　　三是深化機構(gòu)和行政體制改革問題。黨的十九大對深化機構(gòu)和行政體制改革作出明確部署，強調(diào)統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌使用各類編制資源，完善國家機構(gòu)組織法，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，賦予省以下政府更多自主權(quán)，探索黨政機關(guān)合并設(shè)立和合署辦公等。上述改革均涉及相關(guān)法律的制定、修改和完善，為了確保重大改革于法有據(jù)、讓改革在法治軌道上運行，發(fā)揮立法對機構(gòu)和行政體制改革的引領(lǐng)、推動和保障作用，必須加強這一領(lǐng)域的法治政府建設(shè)。需要盡快制定和修改機構(gòu)設(shè)置和編制管理的法律法規(guī)，完善國家機構(gòu)組織法體系;需要依法明晰中央地方政府管理權(quán)限，賦予地方的自主權(quán)要用法律形式固化，創(chuàng)新監(jiān)管方式的同時，也是監(jiān)管立法不斷修改完善的過程;黨政合并設(shè)立和合署辦公不僅需要確定的范圍和種類，更需要明確的法律依據(jù)，分清相關(guān)的法律責任。除紀檢監(jiān)察合署辦公外，其他哪些還需要探索黨政機構(gòu)合并設(shè)立和合署辦公，可否探索黨內(nèi)新設(shè)立的法規(guī)機構(gòu)與政府法制機構(gòu)合署辦公?這些問題均是深化法治政府建設(shè)實踐必須回答的問題。

　　四是行政執(zhí)法問題。“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是黨的十九大提出的重要任務。強調(diào)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是因為在法治政府建設(shè)領(lǐng)域，執(zhí)法既是難點也是重點。雖然執(zhí)法領(lǐng)域的改革持續(xù)推進，但是，執(zhí)法體制不順、執(zhí)法權(quán)威不足、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法不規(guī)范、不作為和亂作為等問題依然突出。解決這些問題，首先要總結(jié)近年來行政執(zhí)法體制改革經(jīng)驗，梳理執(zhí)法依據(jù)中存在的各種問題，適時修改《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律，制定《行政程序法》等法律;統(tǒng)籌綜合執(zhí)法改革和黨政機構(gòu)合并設(shè)立及合署辦公，統(tǒng)籌使用編制資源，充實基層執(zhí)法力量，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移;建立領(lǐng)導干部干預執(zhí)法的記錄通報和責任追究制度，樹立執(zhí)法權(quán)威;建立與政績考核掛鉤的執(zhí)法績效考核評價制度，切實推動規(guī)范化執(zhí)法建設(shè)，提高執(zhí)法效率;落實執(zhí)法問責制度，防范執(zhí)法中的不作為和亂作為;落實執(zhí)法資格考試和持證上崗制度，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。

　　五是行政決策科學化、民主化、法治化問題。黨的十九大提出，“健全依法決策機制，構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制”。行政決策的科學化、民主化、法治化始終是法治政府建設(shè)的重點。作為行政權(quán)力中使用最廣泛、最頻繁、最復雜的權(quán)力，決策權(quán)亟待納入法治軌道。即將出臺的《重大行政決策程序條例》對重大決策的程序及責任作出明確要求，進入重大決策目錄范圍的決策行為將受到嚴格規(guī)范。但是，哪些決策是否進入目錄，一般決策又如何規(guī)范，如何防范違法不當?shù)臎Q策，又如何協(xié)調(diào)黨委決策和政府決策的關(guān)系，均是法治政府建設(shè)的重點問題。

　　六是預防化解社會矛盾問題。黨的十九大提出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強預防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。法治政府建設(shè)一項很重要的內(nèi)容就是規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，從源頭減少社會矛盾，同時健全預防和化解社會矛盾機制，減輕司法機關(guān)壓力。以往實踐表明，在眾多的社會矛盾化解機制中，信訪的效果并不理想。十九大報告強調(diào)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制是關(guān)鍵。為此，應當在提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的同時，引導群眾在法治的框架內(nèi)解決矛盾糾紛。通過完善行政調(diào)解、行政裁決、人民調(diào)解、行政復議等制度化解社會矛盾。關(guān)注行政復議制度改革成效，評估行政復議委員會的實施效果，通過修改《行政復議法》，成立專門的行政復議機構(gòu)，集中復議權(quán)，最終使行政復議成為解決行政爭議的主渠道。