推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授 馮玉軍

　　黨的十九大，是在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代召開的一次歷史性會議。習(xí)近平總書記在大會報告中指出：“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展的歷史方位?！?[①]中國特色社會主義進入新時代，全面依法治國，法律體系完善和立法體制改革，也進入了新時代。在這樣的形勢背景下，回顧我國立法工作取得的舉世矚目的偉大成就，提煉總結(jié)習(xí)近平立法思想的核心內(nèi)容，展望新時代法律體系完善發(fā)展的偉大使命，對于“深化依法治國實踐”和中國特色社會主義法治理論研究，具有重大意義。

　　一、法治新時代與立法工作重心的轉(zhuǎn)移

　　立法是國家的重要政治活動，立法工作關(guān)系黨和國家事業(yè)的發(fā)展全局。在全面建設(shè)小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中，將發(fā)揮越來越重要的作用。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，以此“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”[②]

　　回首改革開放之初，嚴(yán)重破壞民主與法制、廢棄憲法、踐踏公民權(quán)利的“文革”剛剛結(jié)束，堅持“大膽探索、先易后難、有比沒有好、宜粗不宜細”的立法原則，實現(xiàn)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”成為治國理政的基本方針。鄧小平提出：“為了保障人民民主，必須加強法治。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[③]隨后近四十年立法工作的飛躍發(fā)展可以分為三個階段：

　　(一)1978-1996年，以制定現(xiàn)行憲法、民法通則、刑法、刑事訴訟法等重要法律為標(biāo)志，確定了建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系的戰(zhàn)略取向。

　　(二)1997-2011年，立法步伐不斷加快，保障人權(quán)、限制公權(quán)、程序公正等法治原則在法律體系建構(gòu)和實施中逐步體現(xiàn)，多部支架性法律出臺，中國特色社會主義法律體系宣告形成。

　　(三)2012年至今，法律體系形成后，立法供不應(yīng)求和結(jié)構(gòu)失衡的矛盾基本解決，前三十多年的立法量變逐漸累積達到了質(zhì)變階段，立法工作的重心從解決“無法可依”的規(guī)模和數(shù)量問題，轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q“良法善治”的質(zhì)量問題。由此，立足實踐不斷完善和發(fā)展法律體系，提高立法質(zhì)量，實現(xiàn)立法精細化、良善化和治理現(xiàn)代化被提上重要議程。

　　這個認(rèn)識并不是一蹴而就的，而是在過去五年中黨的歷次重大決策和大會報告中不斷深化、逐步清晰明確的。黨的十八大做出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署;三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo);四中全會由線到面、由面到體，凝聚全黨全國人民智慧，確立了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)。十九大報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治?！蓖瑫r要“成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。加強憲法實施和監(jiān)督?！?[④]

　　這些創(chuàng)新思路和觀點，既是對中外法治文明經(jīng)驗的高度總結(jié)與凝練，又是扎實推進依法治國的行動指南。也揭開了科學(xué)民主立法，不斷提高立法質(zhì)量，推進立法精細化，讓每一部法律都成為精品的新時代。

　　二、過去五年立法工作回顧及其突出特點

　　黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，國家立法、政府立法、地方立法工作穩(wěn)步推進，加強重點領(lǐng)域立法，不斷提高立法質(zhì)量和效率，努力為改革發(fā)展穩(wěn)定大局做好法治服務(wù)和保障，推動以憲法為核心的法律體系不斷完善發(fā)展，取得了豐碩成就。

　　從國家權(quán)力機關(guān)立法來看，十二屆全國人大的立法工作呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點。截至2017年11月4日，十二屆全國人大及其常委會共制定法律23部，修改法律133件次;截至2017年9月1日，通過有關(guān)法律問題和重大問題決定37件，作出法律解釋9件，重點領(lǐng)域立法取得新成效，完善法律體系取得新進展。2015年修改立法法，完善立法體制，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，使享有地方立法權(quán)的主體，在原有31個省(區(qū)、市)和49個較大的市基礎(chǔ)上，又增加273個，包括239個設(shè)區(qū)的是、30個自治州和4個未設(shè)區(qū)的地級市。此外，通過修改地方組織法、選舉法、代表法，修改預(yù)算法、加強人大預(yù)算審查監(jiān)督等措施，不斷完善人民代表大會制度;穩(wěn)步推進國家安全領(lǐng)域立法，構(gòu)建國家安全法律制度體系;推進民法典編纂工作，完善市場經(jīng)濟法律制度;在社會、民生、文化、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域制定或修改了一系列重要法律。

　　從政府立法和地方立法工作來看，因應(yīng)“四個全面”戰(zhàn)略任務(wù)，也積極有效地推進法治政府和地方法治建設(shè)。以國務(wù)院立法工作為例，其立法數(shù)量和規(guī)模遠大于全國人大及其常委會立法。按其2016年立法計劃，預(yù)計完成起草(修訂)和審查任務(wù)的急需項目31件、力爭年內(nèi)完成的34件，還有預(yù)備項目59件，配合全國人大及其常委會繼續(xù)審議的研究項目110多件。其他年份的立法數(shù)量大體相同。

　　回顧總結(jié)黨的十八大以來五年立法工作，有以下幾個突出特點：

　　一是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到國家立法、政府立法、地方立法各個環(huán)節(jié)。

　　二是以統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局統(tǒng)領(lǐng)立法工作。

　　三是堅持立法決策與改革決策相銜接，積極發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用。

　　四是加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，不斷健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機制。

　　五是深入推進科學(xué)立法、民主立法，著力提高立法質(zhì)量。

　　三、習(xí)近平立法思想的主要內(nèi)容

　　在全面依法治國的戰(zhàn)略布局之下，習(xí)近平立法思想對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系和科學(xué)民主立法起到了重要指引作用。這個思想的主要內(nèi)容包括：

　　(一)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是根本遵循

　　習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果和歷史飛躍，也是新時代中國特色社會主義的總綱領(lǐng)、總設(shè)計、總指引。其核心內(nèi)容就是十九大報告概括的“八個明確”，其在行動綱領(lǐng)層面就是“十四個堅持”。我們要切實把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到立法各項工作的全過程和各方面，確保立法工作始終沿著正確方向不斷前進。

　　(二)完善以憲法為核心的法律體系是基本任務(wù)

　　中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。習(xí)近平評價說：“我國形成了以憲法為統(tǒng)帥的社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删汀！盵⑤]但是，“形勢在發(fā)展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐發(fā)展而不斷發(fā)展。要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性。要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！盵⑥]必須“加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程在內(nèi)的社會規(guī)范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循?！盵⑦]

　　(三)樹立憲法權(quán)威、完善憲法監(jiān)督體制機制是前提保障

　　依憲治國、依憲執(zhí)政，是全面推進依法治國的重要舉措。習(xí)近平強調(diào)：“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作”[⑧]?！皯椃ㄊ菄业母痉?。法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威。必須把宣傳和樹立憲法權(quán)威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監(jiān)督上下功夫?！盵⑨]完善憲法監(jiān)督制度的途徑：一是堅持憲法至上原則，切實維護法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。使憲法具有最高的法律效力，其他權(quán)威必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，維護社會基本共識，禁止規(guī)范性法律文件與憲法、法律相抵觸和沖突。二是堅持黨對憲法監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)與完善憲法監(jiān)督制度相統(tǒng)一，使各種國家行為都受到憲法的約束。習(xí)近平指出：“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法?！盵⑩]三是堅持人民代表大會的政治制度，健全憲法解釋程序機制，建立承擔(dān)憲法監(jiān)督職能的具體機構(gòu)，明確憲法監(jiān)督的具體程序。習(xí)近平指出：“各級人大及其常委會要擔(dān)負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強對‘一府兩院’執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使?！盵11]四是加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。五是在憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。[12]

　　(四)完善立法體制和人大制度是內(nèi)在要求

　　完善立法體制和人大制度的具體途徑：一是加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。要充分發(fā)揮黨委凝聚各方智慧、協(xié)調(diào)各方力量的作用，堅持運用法治思維、法治原則、法治方式，實現(xiàn)黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化、程序化，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。二是發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。十九大報告指出：“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔(dān)負起憲法法律賦予的各項職責(zé)的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)?！?[13]三是加強和改進政府立法制度建設(shè)。要在不與憲法法律相抵觸的前提下民主、科學(xué)地推進政府立法工作，加強和改進政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。四是實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。 “要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需求和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！盵14]五是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。修訂后的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，明確其可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)。絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市都已開始立法工作。設(shè)區(qū)的市數(shù)量多、地區(qū)差異大，立法須依“政策從寬、落實從嚴(yán)、逐步放權(quán)”精神推進。

　　(五)深入推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法是重要途徑

　　習(xí)近平指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。這些話是有道理的。我們要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性?！盵15]“推進科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民，依靠人民。要完善科學(xué)立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議”。[16]依法立法是指立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照憲法法律設(shè)定的權(quán)限和程序進行，確保每一項立法都經(jīng)得起合憲性審查，經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。依法立法要求合理劃分中央與地方、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的立法權(quán)限，明確規(guī)定全國人大及其常委會法律保留的事項，依法嚴(yán)格進行授權(quán)立法，防止部門利益和地方利益法律化。

　　(六)加強重點領(lǐng)域立法是核心內(nèi)容

　　習(xí)近平多次強調(diào)：“我們要加強重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用?！盵17]主要體現(xiàn)在：一是完善市場經(jīng)濟法律制度。要進一步加強市場經(jīng)濟法治建設(shè)，建構(gòu)科學(xué)、系統(tǒng)的經(jīng)濟法律體系，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用，提高經(jīng)濟立法質(zhì)量和整體效益，推動國民經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。二是完善民主政治法律制度。及時修改國家機關(guān)組織法，使國家機關(guān)的組成、職責(zé)與行使職權(quán)的原則、程序以及問責(zé)制度法定化、規(guī)范化。充分保障人民當(dāng)家做主的民主權(quán)利，推進社會主義民主政治法治化，推進國家反腐敗立法，制定監(jiān)察法以及相應(yīng)的法律修改完善。三是完善先進文化法律制度。把社會主義核心價值觀融入依法治國的每一個環(huán)節(jié)，培育社會主義法治文化，弘揚社會主義法治精神，充分發(fā)揮文化法律制度的規(guī)范、引導(dǎo)、保障、促進作用，形成有利于培育和踐行社會主義核心價值觀的良好法治環(huán)境。四是完善民生立法和社會治理法律制度。民生法治保障與社會法律體系完善相輔相成，要不斷夯實民生立法，反映人民群眾的利益訴求，不斷完善社會法律體系，推進國家和社會治理現(xiàn)代化。五是完善生態(tài)文明法律制度。加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，大幅度提高違法成本，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)。

　　(七)以良法促進發(fā)展、保障善治是最終目標(biāo)

　　“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。中國特色社會主義法律體系建成后，法治建設(shè)的重心就從制定法律轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓珊陀行е卫恚瑘猿忠婪ㄖ螄?、依法?zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一。要以“良法善治”為指針，以實現(xiàn)社會公平正義、尊重和保障人權(quán)為價值取向，以權(quán)力制約和有效監(jiān)督為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以建立和諧的法治秩序為基本要求，以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法為法治手段，以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧，推進治理水平與大國地位同步提升，改革發(fā)展穩(wěn)定協(xié)調(diào)并進，實現(xiàn)廣大人民群眾的新期待、新要求。

　　未來還會有一系列重要的立法任務(wù)，要求立法工作者堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持法律體系形成完善的成功經(jīng)驗，堅持從中國國情和實際出發(fā)，借鑒世界法治文明發(fā)展成果，推進科學(xué)民主立法，實現(xiàn)良法善治，為把我國建設(shè)成為民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國而奮斗。

　　[①] 習(xí)近平《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，人民出版社，第10頁。

　　[②] 習(xí)近平《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，人民出版社，第38-39頁。

　　[③] 鄧小平：《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》，見《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第140-153頁。

　　[④] 習(xí)近平《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，人民出版社，第38頁。

　　[⑤] 《堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)》，載《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第144頁。

　　[⑥] 習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》(2014年9月5日)

　　[⑦] 習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家 堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，《求是》2015年第1期。

　　[⑧] 習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話》(2012年12月4日)，《十八大以來重要文獻選編》(上)，第88頁，北京：中央文獻出版社，2014。

　　[⑨] 習(xí)近平：《關(guān)于的說明》(2014年10月20日)，《習(xí)近平關(guān)于全面推進依法治國論述摘編》，第47頁，北京：中央文獻出版社，2015。

　　[⑩] 習(xí)近平《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，人民出版社，第39頁。

　　[11] 習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載《人民日報》2014年9月6日第2版。

　　[12] 習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家 堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，《求是》2015年第1期。

　　[13] 習(xí)近平《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》(2017年10月18日)，人民出版社，第37頁。

　　[14] 習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上的重要講話》(2014年10月27日)

　　[15] 《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第43頁。

　　[16] 習(xí)近平：《關(guān)于的說明》(2014年10月20日),《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，第84頁，北京：人民出版社，2014。

　　[17] 習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》(2014年9月5日)，人民出版社單行本，第9頁。