加強(qiáng)憲法監(jiān)督實(shí)施 推進(jìn)合憲性審查工作

中國政法大學(xué)副校長?李樹忠

　　中共中央總書記習(xí)近平在代表十八屆中央委員會(huì)所作的十九大工作報(bào)告中，明確提出要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！边@為完善人民代表大會(huì)制下的合憲性審查制度，推進(jìn)合憲性審查工作，提供了方針政策上的指引和強(qiáng)有力的政治保障。

　　一、合憲性審查是加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度

　　我國1982年憲法確認(rèn)了“憲法是最高法”的命題。該命題的一個(gè)必然結(jié)論，是建立合憲性審查制度?？梢哉f，沒有合憲性審查制度的確立，所謂的“憲法具有最高的法律效力”，就是一句空話?，F(xiàn)行1982年憲法第五條規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！鄙鲜鲆?guī)定既是對(duì)“憲法是最高法”命題的具體化，也是合憲性審查制度建設(shè)和推進(jìn)合憲性審查工作的直接憲法依據(jù)。

　　推動(dòng)合憲性審查工作，建立完善的合憲性審查制度，對(duì)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、樹立憲法權(quán)威和維護(hù)國家法制統(tǒng)一，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，憲法的生命在于實(shí)施，而憲法實(shí)施是“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”和“良法善治”的內(nèi)在要求，也是“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”的基本前提。推動(dòng)合憲性審查工作，完善合憲性審查制度，有助于正確實(shí)施憲法;其次，合憲性審查制度是中國特色社會(huì)主義憲法監(jiān)督制度的重要組成部分，也是執(zhí)政能力建設(shè)的重要體現(xiàn);最后，合憲性審查是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)“社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則”的重要制度保障。

　　二、我國的合憲性審查屬于權(quán)力機(jī)關(guān)審查制

　　合憲性審查的另一面是憲法解釋，主要目的在于揭示憲法所確定的價(jià)值體系。憲法規(guī)定的憲法解釋機(jī)關(guān)是法定的有權(quán)解釋憲法的機(jī)關(guān)，無論是制定法律，還是審查規(guī)范性文件的合憲性，都需要解釋憲法。因此，合憲性審查與憲法解釋“一體兩面”。只有享有憲法解釋權(quán)的機(jī)關(guān)，才享有合憲性審查的權(quán)力。

　　因解釋機(jī)關(guān)的不同，憲法解釋可分為權(quán)力機(jī)關(guān)解釋、普通法院解釋、憲法法院解釋和特別機(jī)關(guān)解釋等。相應(yīng)地，合憲性審查也因解釋機(jī)關(guān)的不同，區(qū)分為權(quán)力機(jī)關(guān)審查、普通法院審查、憲法法院審查和特別機(jī)關(guān)審查等體制或模式。根據(jù)現(xiàn)行憲法第67條的規(guī)定，全國人大常委會(huì)享有“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”、“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”、“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”和“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的權(quán)限。也就是說，我國的法定憲法解釋和憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)是全國人大常委會(huì)，全國人大常委會(huì)對(duì)憲法所作的書面解釋，也是我國憲法的淵源形式。如六屆全國人大常委會(huì)第2次會(huì)議通過的《關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》就是對(duì)現(xiàn)行憲法第37條、第 40條關(guān)于公安機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)容的憲法解釋。據(jù)此，從1982年憲法建立的憲法解釋體制來看，我國的憲法解釋和合憲性審查體制屬于權(quán)力機(jī)關(guān)解釋和審查這一體制。

　　三、我國已初步建立起權(quán)力機(jī)關(guān)審查體制下的合憲性審查制度

　　根據(jù)《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡稱“《人大常委會(huì)監(jiān)督法》”)第二條、第二十八條和《中華人民共和國立法法》(2015年修改，以下簡稱“《立法法》”)第九十七條、第九十九條、第一百條和第一百另一條的規(guī)定，我國已經(jīng)已經(jīng)建立起針對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等的合憲性審查制度，并就審查主體與事由、審查請(qǐng)求的提起和受理和對(duì)審查請(qǐng)求的處理做了比較詳細(xì)的規(guī)定。

　　(一)審查主體與事由

　　根據(jù)《立法法》第九十七條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。據(jù)此，現(xiàn)行憲法確立的憲法解釋和合憲性審查制度的主體是全國人大常委會(huì)，解釋和審查的事由是“同憲法相抵觸”。

　　(二)審查請(qǐng)求的提起和受理

　　根據(jù)《立法法》第九十九條的規(guī)定，審查請(qǐng)求的提起和受理分為兩種情形：一是國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的書面審查請(qǐng)求，由全國人大常委會(huì)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見;二是國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提起的書面審查請(qǐng)求，由全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的全國人大專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。

　　(三)對(duì)審查請(qǐng)求的處理

　　根據(jù)《立法法》第一百條和第一百零一條的規(guī)定，全國人大常委會(huì)對(duì)合憲性審查請(qǐng)求的處理，體現(xiàn)了憲法所確立的國家權(quán)力分工和制約的原則。第一，提出書面審查意見;第二，提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)反饋;第三，由全國人大法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)向制定機(jī)關(guān)提出審查意見、研究意見;第四，終止審查、提出予以撤銷的議案或建議、審議決定;第五，進(jìn)行反饋和向社會(huì)公開。

　　綜上，與現(xiàn)行憲法所建立的權(quán)力機(jī)關(guān)憲法解釋體制相適應(yīng)，我國已經(jīng)建立起針對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等的權(quán)力機(jī)關(guān)合憲性審查制度。這一制度以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，但也存在一些不足和尚待進(jìn)一步完善的地方：一是雖然在理論上全國人大及其常委會(huì)在制定法律時(shí)已經(jīng)針對(duì)法律進(jìn)行過合憲性審查，但基于法律本身可能存在的“不確定性”以及社會(huì)生活的“復(fù)雜性”，在針對(duì)法律的合憲性審查方面的制度設(shè)計(jì)有待完善;二是由全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)會(huì)同全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)合法性審查和合憲性審查的具體工作，將合法性審查與合憲性審查混在一起，既不利于區(qū)分合法性審查和合憲性審查的程序、標(biāo)準(zhǔn)乃至工作機(jī)制，也不利于樹立憲法權(quán)威;三是在法律法規(guī)的司法適用中出現(xiàn)合憲性爭議，是憲法實(shí)施的必然結(jié)果。目前的合憲性審查還缺乏附帶合憲性審查的程序設(shè)計(jì)，導(dǎo)致《立法法》規(guī)定的提請(qǐng)審查程序沒有被“激活”。

　　四、完善合憲性審查制度，維護(hù)憲法權(quán)威

　　加強(qiáng)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，著力點(diǎn)在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，落腳點(diǎn)在于維護(hù)憲法權(quán)威。這是因?yàn)?，我國的根本政治制度是人民代表大?huì)制。在人民代表大會(huì)制的憲法架構(gòu)下，全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，并監(jiān)督由它產(chǎn)生的其他國家機(jī)構(gòu)。這一政體架構(gòu)決定了我國的合憲性審查制度只能采取權(quán)力機(jī)關(guān)審查的基本體制。因此，必須從堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度和維護(hù)憲法權(quán)威的高度，在堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)審查體制的前提下，提出進(jìn)一步完善合憲性審查制度和推進(jìn)合憲性審查工作的具體建議。

　　第一，將合憲性審查的范圍擴(kuò)大到法律

　　1982年憲法第五條第三款規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?；诜杀旧砜赡艽嬖诘摹安淮_定性”以及社會(huì)生活的“復(fù)雜性”，法律不可避免地會(huì)存在與憲法相抵觸的情況。黨的十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)?！辫b于法律解釋的基本依據(jù)是憲法，在解釋過程中必然涉及憲法解釋。因此，對(duì)于國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民提出的法律解釋請(qǐng)求，凡涉及合憲性爭議的，在做出法律解釋時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合憲性審查。

　　需要指出的是，由全國人大常委會(huì)對(duì)法律進(jìn)行合憲性審查，是人民代表大會(huì)制這一根本制度的內(nèi)在要求，并不因其屬于“自我監(jiān)督”而不具正當(dāng)性，恰恰相反，對(duì)法律進(jìn)行憲法監(jiān)督和合憲性審查，不僅有助于維護(hù)憲法權(quán)威，而且有助于向世界表達(dá)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義制度和人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。

　　第二，設(shè)立憲法委員會(huì)，專司合憲性審查的受理和意見提出工作

　　在工作職責(zé)和定位上，憲法委員會(huì)與法律委員會(huì)一樣，屬于全國人大的專門委員會(huì)，憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)合憲性審查的受理和審查意見的提出，在全國人大閉會(huì)期間受全國人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，設(shè)立憲法委員會(huì)這一專門工作機(jī)構(gòu)，并未改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯?huì)合憲性審查的最終決議權(quán)，因而并未違反現(xiàn)有的權(quán)力機(jī)關(guān)審查體制。

　　在作用和功能上，法律委員會(huì)負(fù)責(zé)合法性審查意見的提出，憲法委員會(huì)負(fù)責(zé)合憲性審查意見的提出，全國人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及“兩高解釋”進(jìn)行規(guī)范性監(jiān)督時(shí)，發(fā)現(xiàn)存在違憲嫌疑時(shí)，應(yīng)提請(qǐng)憲法委員會(huì)審查。這樣做的好處，一是區(qū)分合憲性審查和合法性審查，建立既相互關(guān)聯(lián)又有所不同的工作機(jī)制和程序，更有利于維護(hù)憲法權(quán)威，二是可以與現(xiàn)行的合憲性審查和憲法監(jiān)督制度相銜接，三是不需要對(duì)憲法和相關(guān)法律做大的修改變動(dòng)。

　　在處理程序上，憲法委員會(huì)針對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件做出的不合憲審查意見，由全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議決議撤銷;憲法委員會(huì)針對(duì)全國人大常委會(huì)制定的法律所做出的合憲性審查意見，由全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議，由常委會(huì)決議是否修改以及如何修改;憲法委員會(huì)針對(duì)全國人大制定的法律所做出的合憲性審查意見，應(yīng)區(qū)分兩種情況分別處理：(1)不涉及違反法律的基本原則和精神的，由全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議，由人大常委會(huì)決議是否修改以及如何修改;(2)涉及違反法律的基本原則和精神的，由全國人大常委會(huì)提交全國人大主席團(tuán)決定提請(qǐng)全國人大會(huì)議，由全國人大決定是否修改以及如何修改。

　　第三，建立附帶合憲性審查的程序制度

　　合憲性審查有抽象審查和具體審查兩種方式。抽象審查是不以具體案件存在為前提的審查，具體審查又叫附帶性審查，是在具體司法案件中針對(duì)法律法規(guī)合憲性問題的審查。我國現(xiàn)有的合憲性審查制度在實(shí)際運(yùn)作中主要是一種抽象審查方式，雖然在維護(hù)憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一方面發(fā)揮了重要作用，但對(duì)于法律法規(guī)在司法適用過程中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題，由于缺乏啟動(dòng)全國人大常委會(huì)審查的程序制度支撐而沒有被“激活”。為此，建議在下一步推進(jìn)合憲性審查工作的過程中，盡快建立最高人民法院在具體司法案件中針對(duì)法律法規(guī)的附帶合憲性審查程序制度。