“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”改革的成效與完善

清華大學(xué)法學(xué)院副教授　陳杭平*

　　長期以來，法院檢察院的人財(cái)物隸屬于地方黨政機(jī)關(guān)這一制度安排嚴(yán)重影響乃至干擾了法院檢察院獨(dú)立公正辦案。為此，中共中央十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，應(yīng)當(dāng)“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。在中央“頂層設(shè)計(jì)”的安排下，本輪司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，就是將地方法院檢察院的人、財(cái)、物決定權(quán)上收并進(jìn)行統(tǒng)一管理，以此來實(shí)現(xiàn)司法的“去地方化”與統(tǒng)一實(shí)施，提升司法權(quán)威性與公信力。

　　當(dāng)然，由于我國是一個(gè)地區(qū)差異顯著的超大型國家，個(gè)別省份的統(tǒng)管改革試驗(yàn)表明，不因地制宜、“一刀切”地實(shí)行人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管，并不切實(shí)際。鑒于這樣情況，孟建柱書記在2016年底強(qiáng)調(diào)，“各省區(qū)市推進(jìn)這項(xiàng)改革時(shí)，可從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不強(qiáng)求步調(diào)絕對一致。條件具備的，由省級(jí)統(tǒng)一管理或以地市為單位實(shí)行統(tǒng)一管理;條件不具備的，可暫緩實(shí)行?！盵1]部分地區(qū)暫緩實(shí)行不代表改革要走回頭路。我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。地方司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物逐漸收歸地市、省級(jí)乃至中央統(tǒng)一管理，作為改革總的方向不會(huì)也不應(yīng)動(dòng)搖。

　　由于筆者并不掌握全國范圍內(nèi)統(tǒng)管改革的實(shí)施與完成情況，以下僅結(jié)合個(gè)人參與深圳市法院檢察院人財(cái)物市級(jí)統(tǒng)管改革第三方評(píng)估工作，談一點(diǎn)觀察、體會(huì)和思考。

　　就深圳人財(cái)物市級(jí)統(tǒng)管而言，這項(xiàng)改革已基本完成，主要取得了以下成效：

　　第一，減少外部干預(yù)，建立更科學(xué)的干部管理體制

　　人員統(tǒng)管改革以后，基層黨委及其組織部門不再直接負(fù)責(zé)本地法院檢察院的干部管理。通過實(shí)行干部省市級(jí)統(tǒng)管，消解了基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的主要“抓手”，建立了基層司法機(jī)關(guān)防范同級(jí)外部權(quán)力干預(yù)的“防火墻”。與此同時(shí)，法院檢察院系統(tǒng)對自身干部管理的權(quán)限極大增強(qiáng)。不僅市中院、市檢察院黨組對區(qū)法院檢察院除院長、檢察長之外的全部干部擁有推薦權(quán)、決定權(quán)、備案權(quán)等人事管理權(quán)能，而且區(qū)法院檢察院黨組對本院科級(jí)及以下干部也擁有了自主決定權(quán)。這既體現(xiàn)了干部管理權(quán)限向市一級(jí)集中的統(tǒng)管改革的精神，又充分尊重了“司法干部司法管”的職業(yè)化、專業(yè)化規(guī)律，有利于在區(qū)法院檢察院形成更有效的晉升激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層司法人員的積極性，也有利于專業(yè)人才的培養(yǎng)選撥和專業(yè)知識(shí)技能的積累。

　　第二，加強(qiáng)全省市轄區(qū)內(nèi)人員調(diào)配，為相關(guān)司法改革舉措提供支持

　　在統(tǒng)管改革之前，深圳各基層法院檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等主要由各區(qū)自行管理，造成一定程度的各行其是、“豐儉”不均。在有的法院，“人少案多”、晉升困難等問題尤為突出。統(tǒng)管以后，由省市法院統(tǒng)一與同級(jí)組織部門、編辦、人事局等進(jìn)行協(xié)調(diào)，有利于盡快解決各地方法院人員短缺、編制不足等問題，也有利于各省市法院檢察院統(tǒng)一調(diào)配人員、編制。將辦案力量向“人少案多”問題突出的基層法院檢察院傾斜，根據(jù)審判、檢察工作的需要集中抽調(diào)精兵強(qiáng)將，設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，對行政案件進(jìn)行集中或跨區(qū)域管轄，才具有更大的可能性。

　　第三，提高司法人員待遇及司法保障水平，形成長效機(jī)制

　　深圳區(qū)法院檢察院在統(tǒng)管之前的辦公設(shè)備、基建項(xiàng)目需要與所在區(qū)標(biāo)準(zhǔn)保持一致，而在統(tǒng)管之后，市財(cái)政委與市發(fā)改委根據(jù)實(shí)際辦案需要適當(dāng)提高了物質(zhì)保障標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，統(tǒng)管后司法機(jī)關(guān)的財(cái)、物保障在手續(xù)或程序的辦理效率上和穩(wěn)定性、可預(yù)期性等方面也有所提高。例如，統(tǒng)管以后區(qū)法院檢察院因不向本地財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算，不用再去努力爭取預(yù)算不被或少被扣減、也無須多次申請各種臨時(shí)的經(jīng)費(fèi)增加，區(qū)人大也不再履行審批本地司法機(jī)關(guān)預(yù)決算的手續(xù)。這極大地降低了溝通協(xié)調(diào)成本，簡化了財(cái)務(wù)保障的程序，減少了圍繞收入支出、預(yù)算決算展開的不必要的討價(jià)還價(jià)博弈，降低了財(cái)、物保障的復(fù)雜性。

　　從臨時(shí)及局部情況來看，財(cái)物統(tǒng)管改革以后，個(gè)別享受較多區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼的基層法院檢察院出現(xiàn)了人員待遇略有下降的現(xiàn)象。但是，應(yīng)看到這種地方政府提供的財(cái)政補(bǔ)貼受地方財(cái)政收入的嚴(yán)重制約，甚至?xí)苤饕I(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意愿的影響，并不具有可持續(xù)性。而且，以各種名義發(fā)放的辦案補(bǔ)貼、津貼，嚴(yán)格來說也不符合相關(guān)財(cái)政管理規(guī)范。相反，市級(jí)統(tǒng)管后隨著相關(guān)保障方案的落實(shí)到位，不僅能按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高全體法院檢察院工作人員的收入水平，而且具有正式制度和長效機(jī)制的保障，既可持續(xù)，又合法合規(guī)。

　　當(dāng)然，人財(cái)物統(tǒng)管改革在一定程度上打破了以往“塊塊”管理為主、“條條”管理為輔的政治行政格局，有些方面與憲法、法律的關(guān)系還有待理清和調(diào)整。筆者認(rèn)為，在完善人財(cái)物省市統(tǒng)管改革過程中，應(yīng)特別注意以下三組關(guān)系的處理：

　　第一，司法機(jī)關(guān)接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督與司法“去地方化”的關(guān)系

　　根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的規(guī)定，地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對本地區(qū)各方面工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。地方司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革，旨在通過削弱司法機(jī)關(guān)對地方黨政機(jī)關(guān)的依賴性，實(shí)現(xiàn)司法的去地方化。但是，讓地方法院檢察院在各方面與所在地區(qū)黨委政府徹底“脫鉤”，并非改革的初衷。如果統(tǒng)管改革導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)攸h委政府溝通不暢或缺乏相互配合，改革將很難具有可持續(xù)性，甚至嚴(yán)重影響地方司法機(jī)關(guān)有效開展司法工作。因此，統(tǒng)管改革應(yīng)當(dāng)在司法機(jī)關(guān)接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)司法“去地方化”二者之間達(dá)到某種平衡。

　　比如，因?yàn)榈胤剿痉C(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾等方面作出的重大貢獻(xiàn)，有的地方黨委政府愿意為司法機(jī)關(guān)提供辦公場所、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等的支持。這很難與干預(yù)司法劃上等號(hào)，而對司法機(jī)關(guān)改善辦案設(shè)施、提高司法人員工作積極性均有積極意義。在省市統(tǒng)管提供統(tǒng)一、平等保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)該在制度上為這類“錦上添花”的財(cái)物供給留有口子。

　　與此同時(shí)，人員統(tǒng)管改革不僅涉及干部管理權(quán)限的調(diào)整，還涉及對地方人大的職能進(jìn)行重新定義。根據(jù)《憲法》、《人民法院組織法》、《法官法》等的規(guī)定，人員統(tǒng)管改革以后，法官仍由同級(jí)人民代表大會(huì)任命。那么，區(qū)人大是否局限于對本區(qū)初任法官的專業(yè)能力進(jìn)行把關(guān)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法官等級(jí)晉升的審查工作等等問題，這些問題依然懸而未決。有的基層人大代表就擔(dān)心，統(tǒng)管之后，隨著人事權(quán)上移同級(jí)人大的功能可能會(huì)進(jìn)一步形式化或空洞化。

　　第二，基層法院檢察院與上級(jí)法院市檢察院的關(guān)系

　　在省市統(tǒng)管體制下，市中院、市檢察院的定位構(gòu)成決定改革成效的一個(gè)關(guān)鍵因素。從財(cái)務(wù)統(tǒng)管的角度看，區(qū)法院檢察院在被列為市一級(jí)預(yù)算、一級(jí)建設(shè)申報(bào)單位之后，受市財(cái)政委、發(fā)改委單位級(jí)別高、空間距離遠(yuǎn)、工作人員人數(shù)有限、公文發(fā)放系統(tǒng)未對接等因素的制約，面臨溝通成本增加，溝通效率降低，溝通難度加大等問題。課題組在調(diào)研過程中不時(shí)聽到區(qū)法檢相關(guān)工作人員對此的抱怨。無論作為統(tǒng)管者的市職能部門，還是作為被統(tǒng)管者的區(qū)法院檢察院都期待市中院、市檢察院能發(fā)揮必要的協(xié)調(diào)、復(fù)核、統(tǒng)籌等功能，甚至作為“統(tǒng)一出口”代表各區(qū)法院檢察院與市職能部門打交道。據(jù)稱，市中院正籌劃建立“司法政務(wù)協(xié)調(diào)中心”，與區(qū)法院、檢察院的相關(guān)工作人員形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，提高溝通協(xié)調(diào)效率，確保司法政務(wù)暢通。但是，市政法委出于減少上級(jí)法院對下級(jí)法院行政干預(yù)的顧慮而未予批準(zhǔn)。其實(shí)，在貫徹實(shí)施“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”、法官員額制、人員分類管理等一系列改革措施的基礎(chǔ)上，法院已經(jīng)開始走向“審判”與“司法行政”內(nèi)部分離的模式。以協(xié)調(diào)、復(fù)核、把關(guān)等為主要功能定位的“司法政務(wù)協(xié)調(diào)中心”并不對法官的等級(jí)晉升及薪酬待遇產(chǎn)生直接影響，因而很難干預(yù)公正獨(dú)立審判。特別是考慮到市委組織部、市財(cái)政委、市發(fā)改委等職能部門在統(tǒng)管后普遍面臨人手不足、缺乏專門機(jī)構(gòu)等問題，有必要在法檢系統(tǒng)內(nèi)部部分地消化、分擔(dān)因統(tǒng)管而集中的人財(cái)物管理負(fù)擔(dān)、成本。除了加強(qiáng)區(qū)法院檢察院負(fù)責(zé)人事、財(cái)務(wù)等專業(yè)工作人員的配備，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市中院、市檢察院的樞紐作用。

　　相反，從人員統(tǒng)管的角度看，則需要警惕上下級(jí)法院由審級(jí)關(guān)系蛻變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)、命令關(guān)系。人員統(tǒng)管帶來的一個(gè)直接后果是上級(jí)法院檢察院對下級(jí)法院檢察院的干部管理權(quán)限極大增強(qiáng)。尤其是區(qū)院除作為“一把手”的院長、檢察長外，領(lǐng)導(dǎo)班子成員主要由上級(jí)法院檢察院決定。這一調(diào)整對本屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上下級(jí)檢察院影響較小，但對法院的影響則更為深遠(yuǎn)。比如，如果基層法院班子成員主要從上級(jí)法院下派，是否會(huì)擠占本院內(nèi)部正常晉升渠道，是否會(huì)影響彼此獨(dú)立的審級(jí)關(guān)系，值得關(guān)注。

　　第三，法院與檢察院“統(tǒng)一改革”與“區(qū)別對待”的關(guān)系

　　在我國，法院與檢察院雖同屬司法機(jī)關(guān)，但存在諸多不同。例如，上下級(jí)之間一為審級(jí)監(jiān)督關(guān)系、一為垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一個(gè)貫徹“裁判者負(fù)責(zé)”制、一個(gè)實(shí)行檢察長負(fù)責(zé)制，組織機(jī)構(gòu)一個(gè)以審判業(yè)務(wù)庭為主、一個(gè)具有更多的行政事務(wù)性機(jī)構(gòu)，等等。而審判與公訴業(yè)務(wù)對財(cái)物(如車輛、信息化裝備)方面的需求也不盡相同。在今后深化統(tǒng)管改革過程中，有必要結(jié)合法、檢兩家的特點(diǎn)和個(gè)性化需求，在人財(cái)物各方面分別落實(shí)有針對性的補(bǔ)強(qiáng)、完善對策，增強(qiáng)全體司法從業(yè)人員對改革的滿足感、獲得感。比如，法院由于各業(yè)務(wù)庭庭長、執(zhí)行局局長均取消行政級(jí)別，導(dǎo)致以領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為基數(shù)計(jì)算的非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不增反減，從而減少了未入額人員的晉升機(jī)會(huì)，影響司法輔助人員、司法行政人員的工作積極性，進(jìn)而也會(huì)影響司法審判工作。對此，可以適當(dāng)增加法院非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配比。再比如，適當(dāng)增加檢察院辦案車輛的數(shù)量，適當(dāng)提高檢察院機(jī)動(dòng)便攜辦案硬件設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn);等等。

　　* 清華大學(xué)法學(xué)院副教授。

　　[1] 孟建柱：《堅(jiān)定不移推動(dòng)司法責(zé)任制改革全面開展》，載《人民法院報(bào)》2016年10月20日第1、2版。