李娟

各位尊敬的領(lǐng)導(dǎo)、法學(xué)專家：

　　上午好!非常榮幸能與諸位就環(huán)境資源審判的相關(guān)問題進(jìn)行匯報(bào)交流。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局，并把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出地位。為加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的法治保護(hù)，最高人民法院強(qiáng)調(diào)，要全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作，以法律的手段制裁污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為，切實(shí)保障自然資源和環(huán)境保護(hù)制度的落實(shí)。

　　為順應(yīng)這一改革要求，徐州法院從2013年開始推進(jìn)環(huán)境資源專業(yè)化審判改革，探索并完善環(huán)境資源審判專門化之路,創(chuàng)新建立以“搭建一個(gè)平臺(tái)、暢通兩種渠道、實(shí)行三審合一、集聚四方合力”為內(nèi)容的徐州環(huán)境資源審判模式，樹立了環(huán)境司法專門化新發(fā)展的樣本。

　　第一，搭建一個(gè)平臺(tái)，不斷完善專門化審判機(jī)制。2015年5月，徐州中院“環(huán)境資源審判庭”成立，這一平臺(tái)的建立，使得全市環(huán)境資源審判工作邁入專門化建設(shè)快速發(fā)展軌道。 一方面，進(jìn)一步完善環(huán)境資源刑事、民事、行政案件“三合一”審判制度，集專業(yè)化的審查違法、懲治犯罪、保護(hù)權(quán)益于一體。另一方面，創(chuàng)新完成對(duì)環(huán)境資源類案件進(jìn)行司法轄區(qū)與行政區(qū)劃相分離的集中管轄模式。在先后由新沂市、沛縣、云龍區(qū)、鼓樓區(qū)人民法院相對(duì)集中管轄徐州市環(huán)境資源案件的基礎(chǔ)上，經(jīng)層報(bào)最高人民法院批復(fù)、江蘇省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，自2017年1月1日起，由徐州鐵路運(yùn)輸法院集中管轄徐州市轄區(qū)內(nèi)原由十一個(gè)市(縣)、區(qū)基層法院審理的全部環(huán)境資源類一審案件。自此，在全市范圍內(nèi)形成了集中式辦理、專業(yè)化審判的環(huán)境審判新模式。

　　第二，暢通兩種渠道，積極推進(jìn)環(huán)境公益訴訟工作。徐州兩級(jí)法院落實(shí)立案登記制，通過訴訟費(fèi)減免等途徑暢通環(huán)境案件受理渠道，著力開展環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)提起的兩類環(huán)境公益訴訟審判工作。2016年以來，共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件6件，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事及行政公益訴訟8件。在審理過程中，緊扣環(huán)境民事公益訴訟審判特點(diǎn)，探索并實(shí)踐符合客觀需求與發(fā)展規(guī)律的審判規(guī)程，積極推進(jìn)環(huán)境專家參與訴訟新模式，綜合把握專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、社情民意表達(dá)和法律認(rèn)知之間的平衡點(diǎn)與結(jié)合點(diǎn)。依法探索研究更合理、更有效的環(huán)境損害賠償方法，在懲罰性賠償、服務(wù)功能損失酌定賠償?shù)确矫孀龀鲇幸鎸?shí)踐探索。在全國(guó)首個(gè)開庭并宣判檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，被評(píng)為全國(guó)“2016年推進(jìn)法治進(jìn)程十大案例”以及江蘇省、徐州市法治事件，并入選最高人民法院公布的環(huán)境公益訴訟典型案例及中國(guó)環(huán)境資源審判白皮書。

　　第三，實(shí)行三審合一，高質(zhì)高效審理環(huán)境資源案件。立足環(huán)境資源審判職能，牢固樹立恢復(fù)性、預(yù)防性、保護(hù)性的現(xiàn)代環(huán)境司法理念，自徐州中院環(huán)資庭成立，已受理環(huán)境資源案件近千件，并打造了一批社會(huì)關(guān)注高、導(dǎo)向作用好的典型案例。鼓樓區(qū)法院審結(jié)全國(guó)最大的網(wǎng)絡(luò)販賣、銷售珍貴、瀕危野生動(dòng)物案，入選“2016年度人民法院十大刑事案件”;云龍區(qū)法院一審、徐州中院二審的田建國(guó)等非法處置廢舊鉛酸蓄電池污染環(huán)境罪案，入選中國(guó)環(huán)境資源審判白皮書及“全國(guó)法院環(huán)境污染典型案例”。在審理好案件的同時(shí)，徐州法院高度重視環(huán)境司法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，注重理論與實(shí)踐的雙向互動(dòng)，2篇裁判文書在首屆全國(guó)法院環(huán)境資源優(yōu)秀裁判文書評(píng)選活動(dòng)中獲獎(jiǎng)，深度參與了最高人民法院2017年6月組織的人民法院環(huán)境資源審判成果展，北京、貴州、云南等地10余家法院來徐交流相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，多篇論文在國(guó)內(nèi)、省內(nèi)有影響的學(xué)術(shù)研討會(huì)獲獎(jiǎng)，參加珞珈環(huán)境法講壇等學(xué)術(shù)論壇進(jìn)行互動(dòng)交流。

　　第四，集聚四方合力，努力拓展環(huán)境資源多元化保護(hù)。徐州法院注重環(huán)境保護(hù)的多元聯(lián)動(dòng)，集聚司法機(jī)關(guān)、環(huán)保部門、社會(huì)組織和人民群眾四方合力，共同促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。一是牽頭與檢察、公安、環(huán)保機(jī)關(guān)建立并推動(dòng)落實(shí)環(huán)境司法、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，形成環(huán)境資源監(jiān)管合力。二是形成環(huán)境資源審判工作年報(bào)制度，每年向黨委、政府報(bào)告工作情況。及時(shí)向有關(guān)部門提出司法建議將環(huán)境資源審判過程中發(fā)現(xiàn)的問題予以反饋。三是以環(huán)保公益金制度促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)法治綜合效能。經(jīng)徐州中院建議，徐州市已設(shè)立徐州市環(huán)境保護(hù)公益金專項(xiàng)資管理金賬戶，并將公益金管理制度納入地方立法規(guī)劃。四是加強(qiáng)宣傳，不斷擴(kuò)大環(huán)境司法的教育、評(píng)價(jià)及引導(dǎo)功能。通過陪審員參審、邀請(qǐng)代表、委員聽審、電視和網(wǎng)絡(luò)直播庭審等各種形式，為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供途徑和平臺(tái)。召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布工作白皮書、典型案例等形式，向社會(huì)通報(bào)全市法院環(huán)境資源專門化審判建設(shè)、環(huán)境公益訴訟、多元聯(lián)動(dòng)工作等方面的新發(fā)展、新成效。

　　在環(huán)境資源專門化審判過程中，我們面臨諸多新類型的司法難題，需要依法探索實(shí)踐創(chuàng)新，也帶給我們總結(jié)思考的機(jī)會(huì)。在這一背景下，我們以檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序問題為切入點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)階段檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序基本情況進(jìn)行梳理，并針對(duì)反映出的問題提出思考和建議。

　　檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟前要履行必要的訴前程序最早見于2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)《授權(quán)決定》的規(guī)定，經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的督促或者建議程序后，仍然沒有適格主體提起訴訟，社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，人民檢察院可以提起民事公益訴訟。

　　但是在實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序還存在著如下問題：第一，訴前程序履行方式單一、范圍過窄。環(huán)境民事公益訴訟的本意就是要賦予不具有直接利害關(guān)系的主體以起訴資格，訴前程序設(shè)立的目的亦在于鼓勵(lì)符合法律規(guī)定條件的機(jī)關(guān)和組織參與到環(huán)境民事公益訴訟中以維護(hù)社會(huì)公益。如果訴前程序中檢察機(jī)關(guān)督促和建議的對(duì)象僅限制在轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)主體，則不利于受損環(huán)境公益的救濟(jì)。第二，訴前程序與審理階段的公告程序關(guān)系不明確?！董h(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第十條第一款規(guī)定了人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后的公告程序。有觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)過訴前程序后法院的再次公告，造成訴訟不必要的延長(zhǎng)且導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。第三，社會(huì)組織在訴前程序履行后參與訴訟的法律適用不明。檢察機(jī)關(guān)履行了訴前程序并依法提起民事公益訴訟后，有關(guān)社會(huì)組織在法院審理階段的公告過程中參與訴訟的問題，在司法實(shí)踐中主要有三種意見：一種意見是，適用《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第十條第二款的規(guī)定，經(jīng)法院審查后符合法定條件的，將其列為共同原告;第二種意見是，現(xiàn)經(jīng)過公告后已經(jīng)有符合條件的機(jī)關(guān)和組織申請(qǐng)參加訴訟，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)撤回起訴并作為支持起訴人參加訴訟;第三種意見是，既然在檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的過程中，沒有適格主體起訴，檢察機(jī)關(guān)就當(dāng)然的取得了提起民事公益訴訟的訴權(quán)。法院的再次公告會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，應(yīng)取消公告加入制度。

　　結(jié)合審判實(shí)踐，我們對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序制度提出以下幾點(diǎn)建議：

　　第一，擴(kuò)大訴前程序的履行方式和范圍。一是采取以公告為主、書面為輔的訴前程序履行方式。即使已對(duì)轄區(qū)內(nèi)符合法定條件的機(jī)關(guān)和組織發(fā)送書面督促起訴意見書或者檢察建議書的，也需要以公告的方式公布案件線索。同時(shí)，對(duì)公告應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的公告期，可參考審理階段的公告期限，以一個(gè)月為宜。二是訴前程序應(yīng)面向所有的適格主體。對(duì)轄區(qū)外的適格主體亦同樣給予參與環(huán)境民事公益訴訟的機(jī)會(huì)。

　　第二，明晰訴前程序與審理階段公告程序的關(guān)系。首先，審理階段的公告制度與檢察機(jī)關(guān)的訴前程序在制度設(shè)計(jì)的意義上并不完全相同。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟前所應(yīng)履行的訴前程序體現(xiàn)了其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的公權(quán)力屬性，而審理階段的公告程序既是保障適格主體的訴權(quán)，同時(shí)更重要的是為了司法公開,保障公眾對(duì)案件行使監(jiān)督權(quán)，確保司法公正、公開;其次審理階段的公告程序可以彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)訴前程序?qū)ο蠓秶^窄的弊端。如果檢察機(jī)關(guān)以公告的方式履行了訴前程序，可以對(duì)審理階段公告期相對(duì)縮減，由三十日減為十五日，以在保證司法公開、公眾參與的前提下提高司法效率。

　　第三，理順社會(huì)組織在訴前程序履行后參與訴訟的問題。首先，從環(huán)境民主角度來說，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的社會(huì)組織具有參與環(huán)境民事公益訴訟的主體資格;其次，檢察機(jī)關(guān)和有權(quán)提起訴訟的社會(huì)組織起訴的目的都是為了維護(hù)受損的環(huán)境公益，其訴訟目的是相同的，從民事訴訟法上來說，作為共同原告具有訴訟法基礎(chǔ);最后，根據(jù)檢察權(quán)運(yùn)行的謙抑原則，對(duì)民事、行政領(lǐng)域的介入和干預(yù)具有補(bǔ)充性。因此，就訴訟的順序地位上來說，有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織要優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)。基于前述分析，我們認(rèn)為，對(duì)于社會(huì)組織在訴前程序履行后參與訴訟的問題應(yīng)在尊重現(xiàn)行司法解釋的基礎(chǔ)上賦予檢察機(jī)關(guān)選擇權(quán)，其既可以選擇作為共同原告與有權(quán)提起訴訟的其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織共同起訴，亦可以撤回起訴轉(zhuǎn)為支持起訴。

　　綜上，訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度中的必經(jīng)程序，具有著獨(dú)立的價(jià)值和理論基礎(chǔ)，但這一程序制度仍在探索、完善階段，我們的經(jīng)驗(yàn)和思考有限，不足之處懇請(qǐng)諸位專家多多批評(píng)指正。

　　謝謝大家!