全國(guó)律協(xié)建設(shè)工程與房地產(chǎn)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任、上海市建緯律師事務(wù)所主任、合伙人 ?朱樹(shù)英

　　各位下午好!我講的題目是一個(gè)比較專(zhuān)業(yè)具體的問(wèn)題，說(shuō)的是關(guān)于當(dāng)前一個(gè)熱點(diǎn)的法律問(wèn)題，關(guān)于PPP項(xiàng)目當(dāng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)怎么來(lái)看，分析它的法律風(fēng)險(xiǎn)在哪里，然后化解對(duì)策又在哪里。我會(huì)講這三個(gè)問(wèn)題。

　　我歸納PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)，有很多風(fēng)險(xiǎn)，最大的風(fēng)險(xiǎn)有兩條，第一，政府注入在這個(gè)項(xiàng)目里面的土地本身不合規(guī)，這是第一個(gè)大問(wèn)題，根本性的。第二，投資人在PPP項(xiàng)目當(dāng)中投資的資金不到位，這兩個(gè)問(wèn)題會(huì)引發(fā)很多具體的法律風(fēng)險(xiǎn)。我說(shuō)這個(gè)問(wèn)題分三個(gè)方面。首先，通過(guò)一個(gè)訴訟案件來(lái)看這兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)是怎么體現(xiàn)在市場(chǎng)操作過(guò)程中的。其次，這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)怎么化解，分別對(duì)政府提供的土地以及投資人投資不到位的問(wèn)題怎么解決。

　　首先，先說(shuō)第一點(diǎn)，是一個(gè)訴訟案件。律師是法治工作中的重要力量，律師要辦案子。我最近在山東省高院辦理了一個(gè)關(guān)于PPP方面的訴訟案件，這個(gè)案件現(xiàn)在正在審理，案子比較復(fù)雜，時(shí)間關(guān)系再說(shuō)，是山東某一個(gè)地方的政府引進(jìn)了江蘇的一個(gè)投資人，對(duì)一些舊村進(jìn)行系列改造，當(dāng)然投資很大，他們簽了框架協(xié)議，雙方各指定了一個(gè)單位，政府簽訂了村委會(huì)。被指定的雙方簽了改建協(xié)議，涉及到的項(xiàng)目有50萬(wàn)平方米的安置房和150萬(wàn)平方米的商品房，投資人獲得優(yōu)惠土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，新型城鎮(zhèn)化就是當(dāng)前的PPP模式中的重要表現(xiàn)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是農(nóng)民安置房50萬(wàn)平方米造好了，商品房跟不上，投資人說(shuō)政府提供的土地延期了，分期供應(yīng)的土地有一塊延誤了7個(gè)月，有一塊延誤了兩年多，由此造成了后續(xù)的商品房開(kāi)放跟不上。就這樣的案子雙方反復(fù)調(diào)解不成，投資人就把案子告到山東高院，案子的標(biāo)的有9.7億，據(jù)說(shuō)是山東省高院標(biāo)的最大的案件，PPP項(xiàng)目中如果發(fā)現(xiàn)了法律糾紛案，可能造成的損失巨大，風(fēng)險(xiǎn)也特別大，這個(gè)案子能說(shuō)明這么一個(gè)問(wèn)題。我是原告的律師，原告考慮這么大的事情我就事論事，你給我延期工地造成損失你要賠我，算下來(lái)將近10億。政府說(shuō)你本身投資不到位，說(shuō)是你的問(wèn)題，雙方吵架，這個(gè)案子在審。司法實(shí)踐中有這么一個(gè)案件正在審理。

　　第一次開(kāi)庭在今年年初，省高院第一次開(kāi)庭，開(kāi)庭到快結(jié)束的時(shí)候，審判長(zhǎng)歸納說(shuō)本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)法院認(rèn)為，你們這一個(gè)合同是不是有效，討論這個(gè)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題就非常嚴(yán)重了。如果合同有效政府沒(méi)問(wèn)題，如果合同無(wú)效主要問(wèn)題就在政府了，所以這個(gè)案子要說(shuō)明的就是主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于政府提供的土地是不是符合法律規(guī)定和有關(guān)政策規(guī)定，里面的相關(guān)法律規(guī)定很多很多，這里不展開(kāi)說(shuō)。這是一大風(fēng)險(xiǎn)，然后政府說(shuō)投資人的資金不到位，那么到底是不是到位了?這也是一個(gè)問(wèn)題，有待審理。我們覺(jué)得這個(gè)案子把PPP當(dāng)前熱點(diǎn)問(wèn)題的法律風(fēng)險(xiǎn)定位在兩個(gè)方面，就是政府注入的土地不合規(guī)，投資人投資不到位，可以認(rèn)為是當(dāng)前的兩大主要風(fēng)險(xiǎn)。

　　其次，政府的土地要合規(guī)的注入。這是解決PPP投資當(dāng)中，現(xiàn)在說(shuō)談得多落地項(xiàng)目少，原因可能是政府擔(dān)心這么多地，其實(shí)受很多很多法律歸置，土地有權(quán)限審批，這個(gè)地誰(shuí)批，土地涉及到農(nóng)田，農(nóng)田有一系列的規(guī)定，政府提供的土地是當(dāng)前PPP項(xiàng)目談判過(guò)程中對(duì)政府而言最重要的法律問(wèn)題，要處理好。中國(guó)法學(xué)會(huì)在3月1號(hào)北京開(kāi)了一個(gè)關(guān)于PPP的國(guó)際研討會(huì)，是由中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)財(cái)政部、英國(guó)大使館共同組織的。我感覺(jué)中國(guó)法學(xué)會(huì)對(duì)于當(dāng)前PPP問(wèn)題非常重視，一個(gè)月之內(nèi)在北京和深圳開(kāi)了兩次大的研討會(huì)，一個(gè)是專(zhuān)門(mén)講PPP的，今天這個(gè)會(huì)上有這個(gè)專(zhuān)門(mén)的題目，可見(jiàn)法學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于當(dāng)前國(guó)內(nèi)重大的法律問(wèn)題非常重視。在這個(gè)會(huì)上，我們事務(wù)所有一個(gè)PPP業(yè)務(wù)中心主任在會(huì)上專(zhuān)門(mén)介紹了正面典型，通過(guò)這個(gè)案子的解決說(shuō)政府土地合規(guī)注入是PPP項(xiàng)目的前提，他證明這個(gè)問(wèn)題，這個(gè)案例發(fā)生在上海。上海有一個(gè)縣，現(xiàn)在叫青浦區(qū)，下面有一個(gè)崇古鎮(zhèn)，這個(gè)鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化改造由中央大型施工企業(yè)，中建八局作為投資人，當(dāng)然也是施工單位，和鎮(zhèn)政府談項(xiàng)目談成功了，這個(gè)項(xiàng)目關(guān)于土地注入的合規(guī)性解決得比較好，中間聘請(qǐng)的律師也是我們事務(wù)所，我是長(zhǎng)期法律顧問(wèn)，這個(gè)項(xiàng)目是中國(guó)發(fā)改委在上海投資唯一做成的項(xiàng)目。經(jīng)驗(yàn)在于政府的土地注入使得投資人放心投資，有關(guān)的環(huán)節(jié)都處理好了，有關(guān)的法律環(huán)節(jié)都處理好了，這是有效的在PPP談判過(guò)程中，解決第一個(gè)問(wèn)題的一大亮點(diǎn)。

　　這兩個(gè)案子都涉及到新型城鎮(zhèn)化的改造，涉及到政府投資，這兩個(gè)案子充分說(shuō)明關(guān)于解決第一個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)是有章可循的，也有成功案例可以把握。

　　中國(guó)法學(xué)會(huì)3月1號(hào)對(duì)于這個(gè)會(huì)也有一個(gè)文件，有關(guān)于這個(gè)案子的詳細(xì)介紹，感興趣的可以看這個(gè)案子。

　　第三個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題，剛才上午說(shuō)到農(nóng)民工工資問(wèn)題，張會(huì)長(zhǎng)整個(gè)的講話涉及到農(nóng)民工工資問(wèn)題，PPP項(xiàng)目中一定會(huì)用大量的農(nóng)民工，那么多萬(wàn)億的投資都要人干活，干活的就是農(nóng)民工，如果今后PPP項(xiàng)目中還出現(xiàn)農(nóng)民工工資拖欠的問(wèn)題，這是開(kāi)玩笑，這是國(guó)家的重大新的政策，還發(fā)生這么多農(nóng)民工工資拖欠，不是開(kāi)玩笑嗎?還有PPP項(xiàng)目其實(shí)來(lái)自于英國(guó)，各種操作方式，國(guó)際上不存在這些問(wèn)題的，如果我們今后大量的“一帶一路”項(xiàng)目出去，里面也用了PPP投融資的方式，也出現(xiàn)大量的農(nóng)民工工資拖欠，就開(kāi)的是國(guó)際玩笑，所以這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在就要引起高度重視。

　　現(xiàn)在的農(nóng)民工工資拖欠源于建設(shè)單位投資人先拖欠了施工單位的錢(qián)，施工單位又拖欠了材料供應(yīng)商和農(nóng)民工的工資，這個(gè)工資是工程款當(dāng)中的一部分。工程造價(jià)分四個(gè)方面，在經(jīng)費(fèi)當(dāng)中分為人工費(fèi)、材料費(fèi)和機(jī)械費(fèi)，人工費(fèi)最多只占30%，農(nóng)民工工資就算在這一塊里面，本來(lái)不應(yīng)該拖欠，不是什么了不得的問(wèn)題。但是為什么農(nóng)民工工資問(wèn)題都成為政府重大的問(wèn)題呢，因?yàn)槭紫冉ㄔO(shè)單位拖欠了工程款，施工單位拖欠了材料方和農(nóng)民工的工資。我們現(xiàn)在提出PPP中的投資過(guò)審是重大的風(fēng)險(xiǎn)。今天提出來(lái)，一定要采取方法解決。

　　今年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布第一號(hào)文件，就是關(guān)于解決農(nóng)民工工資的問(wèn)題，本來(lái)是年終解決，今年是第一號(hào)文件，住建部下發(fā)了關(guān)于解決農(nóng)民工工資的相關(guān)要點(diǎn)，其中的重點(diǎn)是投資人資金不到位，而沒(méi)有相應(yīng)制度迫使它到位，所以國(guó)際上的工程沒(méi)有拖欠工程款，關(guān)鍵是有一套預(yù)防的制度叫做支付擔(dān)保，也就是說(shuō)投資人你把錢(qián)放在銀行，到時(shí)候你付不出錢(qián)由銀行付，銀行的資本擔(dān)保是保證了投資人的工程款按程序付，同時(shí)國(guó)際案例上是承諾人也要做出擔(dān)保，農(nóng)民工工資要按期支付，從法律制度上來(lái)解決。

　　現(xiàn)在提出要建立中國(guó)工程款支付擔(dān)保，住建部也提出要健全這個(gè)制度，但是這個(gè)制度光有國(guó)務(wù)院的通知和住建部的工作要求是不行的。我在這里大聲急呼，這個(gè)制度設(shè)立應(yīng)該由銀行和銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)趕緊根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求制定相應(yīng)的管理制度，就是銀行什么情況下可以提供擔(dān)保，被擔(dān)保人要提供什么給銀行，抵押擔(dān)保把錢(qián)放在銀行，出了問(wèn)題，銀行第一責(zé)任擔(dān)保人先把錢(qián)付掉，再找投資人和擔(dān)保人追查，如果這個(gè)制度建立了，前提是施工單位讓他做履約擔(dān)保是順勢(shì)而為的。如果有這么一套互為擔(dān)保制度，那么這個(gè)問(wèn)題全是依法的，從法律治理的角度來(lái)解決社會(huì)當(dāng)今的疑難復(fù)雜法律問(wèn)題，所以我非常希望今天與會(huì)的王會(huì)長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)能夠把國(guó)務(wù)院辦公廳今年第一號(hào)文件涉及到的問(wèn)題，希望主管部門(mén)(銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì))盡快拿出可實(shí)施的操作性問(wèn)題，在PPP和一帶一路項(xiàng)目中實(shí)施，我們要做到將來(lái)一帶一路、PPP項(xiàng)目中不再出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的老毛病，謝謝!