第一分會(huì)場(chǎng)：多維視角下的預(yù)算法治

　　第一階段
　　時(shí)? 間：2012年3月24日，下午14：30—16：20
　　地? 點(diǎn)：廈門國家會(huì)計(jì)學(xué)院教學(xué)樓三樓302教室
　　主持人：王? 征（原財(cái)政部稅政司常務(wù)副司長）
??????? 陳少英（華東政法大學(xué)教授）
　　主持人：王? 征（原財(cái)政部稅政司常務(wù)副司長）
　　王征先生在會(huì)議伊始，向在座學(xué)者提出，研究預(yù)算法應(yīng)有三個(gè)視角。首先，應(yīng)有全球性視角，可以借鑒預(yù)算法治較為完善的國家的經(jīng)驗(yàn)。其次，要有歷史性視角，在向國外學(xué)習(xí)的同時(shí)，鉆研參照本國歷史實(shí)踐。最后，應(yīng)從多視野的角度看待預(yù)算法?；谶@三個(gè)視角研究預(yù)算的法律基礎(chǔ)與預(yù)算法的地位，在設(shè)計(jì)法律體系的時(shí)候，才能更合理地安置預(yù)算法。在提出這三個(gè)希望之后，王征先生請(qǐng)各位主題發(fā)言人演講。
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分會(huì)發(fā)言之一
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　　題目：中國預(yù)算法完善的法理學(xué)思考
　　發(fā)言人：彭禮堂（華中科技大學(xué)法學(xué)院教授）
　　彭禮堂教授首先提出從法理學(xué)上思考預(yù)算法完善的重要性所在，認(rèn)為具體的預(yù)算法條款修訂固然重要，但理念突破、原則確立、性質(zhì)定位明確才能從根本上解決問題。隨后，彭教授從四個(gè)具體的點(diǎn)提出其對(duì)預(yù)算法完善所進(jìn)行的法理思考。首先，是預(yù)算法的定位問題。預(yù)算法是憲法層面還是普通層面的法理，是一般法還是特別法，是實(shí)體法還是程序法。彭教授以為只有準(zhǔn)確定位預(yù)算法的性質(zhì)之后才好談修改。其次，彭教授認(rèn)為應(yīng)樹立公共預(yù)算的理念。他提出公共財(cái)稅的概念，認(rèn)為“公共財(cái)稅”比“公共財(cái)政”更容易體現(xiàn)納稅人為財(cái)產(chǎn)主人，提出財(cái)稅應(yīng)服務(wù)公眾、為公眾提供公共產(chǎn)品。再次，彭教授認(rèn)為在預(yù)算法上也要強(qiáng)調(diào)法治原則。并提出民主與法治存在區(qū)別。最后，彭禮堂教授提出人權(quán)保障理念，認(rèn)為預(yù)算的最終目的就是保障人權(quán)，并就生存權(quán)進(jìn)行一番論述。
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分會(huì)發(fā)言之二
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　　題目：預(yù)算法的可訴性理念及其司法機(jī)制構(gòu)建
　　發(fā)言人：蔣悟真（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）
　　蔣悟真教授圍繞預(yù)算法的可訴性理念及其司法機(jī)制構(gòu)建展開發(fā)言。蔣教授首先談了他在研究之中的一點(diǎn)擔(dān)憂，就是擔(dān)心預(yù)算法文本修訂完善之后也可能面臨有如《反壟斷法》一樣被束之高閣的境遇。但即便如此，蔣教授仍以為研究是有意義的，雖然現(xiàn)實(shí)與理想存在差距，我們?nèi)钥赏ㄟ^完善理念而盡可能推動(dòng)實(shí)踐之中的前進(jìn)。蔣教授提出可訴性理念作為法的基本屬性之一，體現(xiàn)維權(quán)的品質(zhì)，是增強(qiáng)法的實(shí)施效力的必備要素?？稍V性理念與預(yù)算法融合，是司法的公正性、制裁性的體現(xiàn)，是維護(hù)預(yù)算權(quán)威的最后一道屏障?？稍V性理念要求預(yù)算法主體行使預(yù)算權(quán)，一旦越位、錯(cuò)位或缺位，不但能在預(yù)算法中找到相應(yīng)的約束性規(guī)則，而且能依規(guī)則不受羈絆地做出合乎正義的處理。因此，可訴性理念下的預(yù)算法修訂，必須在保障司法獨(dú)立性的同時(shí)，構(gòu)建司法審查制度和公益訴訟制度，發(fā)揮司法權(quán)的威懾力，從而合理規(guī)制預(yù)算權(quán)的行使。
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分會(huì)發(fā)言之三
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　　題目：預(yù)算完整性原則探析
　　發(fā)言人：席曉娟（西北政法大學(xué)副教授）
　　席曉娟副教授首先從基礎(chǔ)、地位、作用和內(nèi)容四個(gè)方面對(duì)預(yù)算完整性原則進(jìn)行界定，認(rèn)為預(yù)算完整性原則作為預(yù)算基礎(chǔ)性原則，具有優(yōu)化、調(diào)控、監(jiān)督作用，表現(xiàn)為預(yù)算體系、預(yù)算級(jí)次、預(yù)算范圍、預(yù)算編制及預(yù)算程序等多角度的完整性。其次，分析了預(yù)算完整性原則缺失的表現(xiàn)、成因和所產(chǎn)生問題。在前二者基礎(chǔ)之上，席副教授提出以《預(yù)算法》修改為契機(jī)的預(yù)算完整性原則構(gòu)建。該構(gòu)建主要包含確立預(yù)算完整性原則的法定地位，確立“四位一體”預(yù)算體系，減少具體預(yù)算級(jí)次，明確預(yù)算范圍、提高預(yù)算編制科學(xué)性、健全完善預(yù)算程序等方面。
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分會(huì)發(fā)言之四
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　　題目：預(yù)算權(quán)力之法律規(guī)制：以法國法為中心
　　發(fā)言人：黃源浩（臺(tái)灣輔仁大學(xué)法學(xué)院助理教授）
　　黃源浩助理教授在發(fā)言中以法國法為中心探討預(yù)算權(quán)力之法律規(guī)制問題。黃老師在發(fā)言闡述自己觀點(diǎn)的同時(shí)，也對(duì)前面三位教授的發(fā)言做了回應(yīng)。黃源浩老師首先提出法國法的經(jīng)驗(yàn)在中國的今天是特別有意義的法治經(jīng)驗(yàn)，十分值得借鑒學(xué)習(xí)。隨后，黃老師對(duì)彭禮堂教授關(guān)于預(yù)算究竟是普通法還是憲法的問題進(jìn)行了回應(yīng)，也認(rèn)為預(yù)算法是憲法。對(duì)于如何完善預(yù)算法，黃老師認(rèn)為蔣悟真教授報(bào)告中的問責(zé)制正好提供了答案。隨后，黃老師分析了法國1958年前后問責(zé)制的突破性發(fā)展。最后，黃老師回到蔣悟真教授提出的可訴訟性問題上，即預(yù)算是否存在可訴訟性，公民是否可通過既定預(yù)算請(qǐng)求政府實(shí)施行政行為。
　　主持人：陳少英（華東政法大學(xué)教授）
　　第一階段發(fā)言結(jié)束之后，陳少英教授主持會(huì)議進(jìn)程，進(jìn)入評(píng)議階段。
　　評(píng)議人：陳乃新（湘潭大學(xué)法學(xué)院教授）
　　陳乃新教授分別對(duì)彭禮堂和蔣悟真兩位教授的發(fā)言進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。陳教授首先對(duì)彭禮堂教授的觀點(diǎn)進(jìn)行了梳理，肯定了彭教授論文的思路，但殷切希望彭教授能對(duì)具體問題再行展開。隨后陳乃新對(duì)蔣悟真教授的發(fā)言進(jìn)行評(píng)議。陳乃新教授以為可訴性即是預(yù)算法的實(shí)體法或程序法上的權(quán)利的沖突問題。陳教授指出處理這種權(quán)利沖突問題是否可參照民法問題的研究方法，如侵權(quán)和違約。其次，陳教授提出私人是否可稱為公益訴訟主體的問題。陳教授以為私人需要通過法律確認(rèn)有權(quán)才可代表公共利益訴訟，如無授權(quán)，則不存在私人公益訴訟。
　　評(píng)議人：張新民（西南大學(xué)法學(xué)院教授）
　　張新民教授談了對(duì)席曉娟教授和黃源浩老師發(fā)言的體會(huì)。張新民老師肯定席曉娟教授關(guān)于預(yù)算完整性研究的理論和實(shí)踐價(jià)值。張教授同時(shí)提出如果席教授能對(duì)完整性原則在預(yù)算法的具體體現(xiàn)再作深入闡述，其研究的價(jià)值將更大。張教授認(rèn)為席老師的文章與黃源浩老師所講的問題有很多關(guān)系，可以引申出預(yù)算權(quán)的控制問題，提出解決問題的出路在于司法審查。張新民教授肯定了黃源浩老師對(duì)于法國法研究的作用，認(rèn)為國外的做法可資借鑒。
　　主持人：王? 征（原財(cái)政部稅政司常務(wù)副司長）
　　評(píng)議結(jié)束之后，主持人王征宣布進(jìn)入自由發(fā)言階段。
　　自由發(fā)言之一：傅光明（湖北省財(cái)政廳處長）
　　傅光明處長認(rèn)為，預(yù)算法是程序法，其作用在于規(guī)定人大和政府權(quán)力的分配，不包含實(shí)體規(guī)定。此外傅光明先生還認(rèn)為預(yù)算不存在可訴性，無法進(jìn)行司法審查。
　　自由發(fā)言之二：金香愛（鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授）
　　金香愛副教授認(rèn)為，法律之修訂，理念應(yīng)先行。金副教授認(rèn)為，納稅人的基本權(quán)利在目前的立法中并未得到明確規(guī)定，故而應(yīng)在預(yù)算法中增加國家依法保護(hù)納稅人權(quán)利的條文，如果法律賦予納稅人權(quán)利的話，就可以以納稅人之權(quán)利制約預(yù)算機(jī)關(guān)的權(quán)力。
　　自由發(fā)言之三：陳清秀（臺(tái)灣東吳大學(xué)法律學(xué)系教授）
　　陳清秀教授針對(duì)黃源浩老師的發(fā)言提出自己的問題，陳老師認(rèn)為關(guān)于預(yù)算監(jiān)督，地方政府可能會(huì)比較愿意承認(rèn)納稅人訴訟，而中央層級(jí)則可能因擔(dān)心濫訴而不愿接受納稅人訴訟，那么是否可能建立第三方機(jī)構(gòu)匯集眾意集中訴訟。黃源浩老師現(xiàn)場(chǎng)對(duì)陳清秀老師的問題進(jìn)行回應(yīng)，舉法國為例，認(rèn)為在私人訴訟的時(shí)候需要進(jìn)行利益關(guān)系判斷，不過法國的利益判斷標(biāo)準(zhǔn)本身較為寬松。上海交通大學(xué)法學(xué)院的許多奇副教授則提出，少數(shù)派權(quán)力如果沒有訴訟審判程序就可能無法為被多數(shù)派所把持的立法程序所保障。
　　主持人：王? 征（原財(cái)政部稅政司常務(wù)副司長）
　　王征先生對(duì)第一階段的發(fā)言做了總結(jié)后，提出要研究好我國的憲法、組織法，需要充分理解我國過去幾十年改革開放中法律的摩擦、沖突問題，并希望在座各位學(xué)者來年提出更進(jìn)一步的研究方案。最后，王征先生宣布第一階段探討結(jié)束。
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　　第二階段?

　　時(shí)間：2012年3月24日，下午16：10－18：00。
　　地點(diǎn)：廈門國家會(huì)計(jì)學(xué)院教學(xué)樓三樓302教室
　　主持人：楊志清（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授）
　　任? 際 （遼寧大學(xué)法學(xué)院教授）
　　主持人：楊志清（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授）
　　會(huì)議開始后，主持人中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院楊志清教授在簡短介紹了發(fā)言規(guī)則之后進(jìn)入發(fā)言階段。
　　

分會(huì)發(fā)言之一
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　　題目：憲法預(yù)算制度初論
　　發(fā)言人：蔣勁松（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）
　　蔣勁松教授首先探討了憲法如何規(guī)制我們國家政府與人大行為的問題，認(rèn)為憲法文本應(yīng)清楚規(guī)定人大與政府的權(quán)力，對(duì)于政府行使權(quán)力的程序也要清楚規(guī)定，此外憲法還應(yīng)清楚規(guī)定主體。就主體而言，蔣勁松教授認(rèn)為，除代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)外，還應(yīng)規(guī)定新的主體，如審計(jì)機(jī)關(guān)、司憲機(jī)關(guān)。蔣教授探討的第二個(gè)問題是預(yù)算義務(wù)的重要性。蔣教授認(rèn)為好的憲法文本不僅要分配各預(yù)算主體的權(quán)力，同時(shí)也要擬定各主體的預(yù)算義務(wù)。憲法若不能對(duì)預(yù)算問題作清楚規(guī)定，下位法更將無法解決。預(yù)算法只能將憲法規(guī)定的原則細(xì)化，對(duì)操作進(jìn)行補(bǔ)充。蔣教授還對(duì)美國憲法與肯尼亞、坦桑尼亞等國的憲法文本進(jìn)行比較，以求對(duì)我國有所啟示。
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分會(huì)發(fā)言之二
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　　題目：公眾參與社?；痤A(yù)算：法理、條件與路徑
　　發(fā)言人：段曉紅（中南民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　段曉紅教授認(rèn)為，我國社?；痤A(yù)算定位于部門預(yù)算，整個(gè)預(yù)算程序封閉于政府系統(tǒng)內(nèi)部，并沒有為公眾參與留下制度空間。目前，公眾參與社?；痤A(yù)算既有憲政基礎(chǔ)，也有權(quán)利基礎(chǔ)，且現(xiàn)階段公眾權(quán)利意識(shí)已經(jīng)覺醒，網(wǎng)絡(luò)民意也備受關(guān)注，我國應(yīng)建立公眾參與社?；痤A(yù)算的程序制度，公眾參與途徑包括通過政府網(wǎng)站等媒介對(duì)預(yù)算草案發(fā)表意見，通過聽證程序參與預(yù)算編制、調(diào)整的討論，參考預(yù)算審計(jì)報(bào)告和決算對(duì)預(yù)算績效予以評(píng)價(jià)。
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分會(huì)發(fā)言之三
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　　題目：從彩票公益金管理視角談?lì)A(yù)算法的修改完善
　　發(fā)言人：史正保（蘭州商學(xué)院法學(xué)院教授）
　　史正保教授從彩票公益金與預(yù)算管理的關(guān)系入手，厘清了彩票公益金與預(yù)算管理的三個(gè)不同階段，即彩票公益金游離于預(yù)算監(jiān)管外階段、彩票公益金納入預(yù)算外管理階段與彩票公益金納入預(yù)算內(nèi)管理階段。其次對(duì)我國預(yù)算法關(guān)于彩票公益金在預(yù)算公開、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超支規(guī)定的不足進(jìn)行了分析，最終結(jié)合彩票公益金的管理提出了對(duì)預(yù)算法的修改建議和完善對(duì)策，即完善預(yù)算公開方面的內(nèi)容、提高預(yù)算的透明度、明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整的原因以及嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審判程序。
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分會(huì)發(fā)言之四
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　　題目：預(yù)算與憲法解釋
　　發(fā)言人：吳怡鳳（臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)院財(cái)稅法組研究生）
　　吳同學(xué)認(rèn)為，財(cái)政為庶政之母，財(cái)政的作用包括收入、支出與管理營運(yùn)，財(cái)政法的基本原則包括：財(cái)政民主主義、健全財(cái)政主義、適當(dāng)管理營運(yùn)主義。故而，吳同學(xué)探討預(yù)算的法律性質(zhì)，認(rèn)為從大法官釋字391號(hào)和520號(hào)解釋以來，一直認(rèn)為預(yù)算是行政行為的見解存在問題。同時(shí)，她對(duì)預(yù)算是行政權(quán)與立法權(quán)互動(dòng)的產(chǎn)物，立法院審議通過的預(yù)算，行政權(quán)是否可以不執(zhí)行等問題也進(jìn)行了探討。最后，她也對(duì)租稅國家轉(zhuǎn)變?yōu)閭鶆?wù)國家所引發(fā)的租稅國家危機(jī)進(jìn)行分析。
　　評(píng)議人：藍(lán)元駿（臺(tái)灣文化大學(xué)法律學(xué)系助理教授）
　　四位發(fā)言人發(fā)言結(jié)束之后，來自臺(tái)灣文化大學(xué)法律學(xué)系的藍(lán)元駿助理教授對(duì)各位發(fā)言人的發(fā)言內(nèi)容作了簡短回顧與評(píng)論。藍(lán)老師認(rèn)為，蔣勁松教授分別針對(duì)功能、內(nèi)容、地位形態(tài)進(jìn)行說明，在方法上通過對(duì)憲法的各種不同文本的結(jié)構(gòu)安排來考察預(yù)算部分的地位是較為特殊的。不過藍(lán)老師提出單純從憲法條文角度來看問題，呼應(yīng)了法律實(shí)證主義的效力，但如何解決現(xiàn)實(shí)之中的問題似乎略有存疑。藍(lán)老師認(rèn)為段曉紅教授從法理、條件和路徑三個(gè)方向論證得十分精辟，而且從段教授特別提到公眾參與的想法可以看出段老師特別強(qiáng)調(diào)政策法學(xué)的意義，這與西方的參與制民主不謀而合。藍(lán)老師提到四位報(bào)告人都較為強(qiáng)調(diào)從比較法治的方法著手。但是比較法治只能作為研究的初步入手方法，最終我們?nèi)杂写_實(shí)加強(qiáng)本土化。比較角度不僅在預(yù)算法方面可借鑒，在教育生根方面也可起作用。
　　自由發(fā)言之一：金香愛（鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授）
　　來自鄭州大學(xué)法學(xué)院的金香愛老師對(duì)蔣勁松老師擴(kuò)大預(yù)算主體、加強(qiáng)審議監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位的觀點(diǎn)十分贊同。并在借鑒西方的基礎(chǔ)上，提出我國把審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在政府內(nèi)部，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性極難得到施展、缺乏制度保障，認(rèn)為預(yù)算法的理性方案應(yīng)該擴(kuò)大預(yù)算主體擴(kuò)大審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力地位。蔣勁松教授也不吝回應(yīng)。蔣勁松教授提出，關(guān)于“憲法性地位說”存在利弊兩面性：利在于為憲法性法律則能具有更強(qiáng)的約束力；弊在于表明我國憲法本身的不周全。
　　自由發(fā)言之二：周道生（湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校教授）
　　周道生教授指出，1994年實(shí)行分稅制后中央財(cái)政膨脹，征稅的隨意性過強(qiáng)等問題。周道生教授認(rèn)為，造成我國稅收痛苦的一個(gè)原因在于缺乏預(yù)算法。
　　自由發(fā)言之三：熊文釗（中央民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　熊文釗教授認(rèn)為，預(yù)算和憲法、憲政有關(guān)。英國憲政革命的起因就是財(cái)稅預(yù)算，因而預(yù)算法治建設(shè)還是應(yīng)該從憲政開始。預(yù)算法應(yīng)該先有頂層設(shè)計(jì)，然后也要有編制預(yù)算的依據(jù)。如果預(yù)算法問題解決得好，則可能通過預(yù)算法推動(dòng)中國憲政改革的進(jìn)步。
　　自由發(fā)言之四：沈壽文（云南大學(xué)法學(xué)院副教授）
　　沈壽文副教授提出，地方分權(quán)問題在大陸是不存在的，大陸是中央集權(quán)體制，所采取的并非分權(quán)模式而是分工模式，預(yù)算征稅決定權(quán)仍然在中央。沈壽文副教授認(rèn)為，應(yīng)該允許各地區(qū)根據(jù)其轄區(qū)內(nèi)的民主意愿自行決策，而非由中央一刀切。同時(shí)，哪些內(nèi)容應(yīng)該法定、哪些內(nèi)容不應(yīng)法定的問題若未理清，則最終本次預(yù)算法修改也只能僅僅停留在原則性規(guī)定層面。

簡報(bào)制作指導(dǎo)老師：徐陽光副教授、李曉輝助理教授、邱冬梅助理教授
簡報(bào)記錄與整理人：楊雪、曾婷婷、吳冰、高濤、蘇寶清、孫湘瀅、陳于立、游凱杰、李欣欣、肖榮華、李亞平、林青虹、任新翠
【編者按：本簡報(bào)系秘書處和會(huì)務(wù)組工作人員整理而成，因時(shí)間緊迫等原因，可能與作者本人的發(fā)言或原意不盡相同。因此，本資料僅供讀者參考，非經(jīng)原文作者同意，不得轉(zhuǎn)載、引用，并歡迎作者及時(shí)來函告知應(yīng)當(dāng)更正之謬誤。】