第二分會場：中國預算法制改革研究

　　第一階段
　　時間：2012年03月24日，下午14：30—16：20
　　地點：廈門國家會計學院教學樓三樓309教室
　　主持人：袁潔（全國人大常委會預算工作委員會辦公室主任）
　　熊文釗（中央民族大學法學院教授）
　　主持人：熊文釗（中央民族大學法學院教授）
　　熊文釗教授在宣布分會發(fā)言的相關(guān)規(guī)定后，鼓勵大家珍惜袁潔主任參會討論的機會，多提關(guān)于預算法修改的建議。
　　分會發(fā)言之一
　　題目：應當明確劃分中央、省、縣三級政府預算收支的范圍及權(quán)限
　　發(fā)言人：曾? 廣（貴州省安順市國家稅務(wù)局局長）、涂龍力（遼寧稅務(wù)高等?？茖W校教授）
　　涂龍力教授依次闡述了：（1）《預算法》在國家財稅法中的地位；（2）《預算法》修改的核心和內(nèi)容，其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善分稅制財稅體制，明確界定三級政府預算收入范圍與權(quán)限，并提出了優(yōu)化預算收入結(jié)構(gòu)、擴大預算收入范圍、增加預算收入規(guī)模的建議；（3）《預算法》應當明確預算收入范圍與權(quán)限的劃分問題，一是擴大預算收支管理范圍，應納入債務(wù)收入，二是調(diào)整預算調(diào)整范圍，提高國有資本經(jīng)營收入比重；（4）明確界定三級政府支出范圍及權(quán)限，為完善分稅制體制奠定基礎(chǔ)，首先應當明確建立公共財政體系下的預算支出結(jié)構(gòu)，提高公共支出比重，其次應當明確三級政府支出范圍,特別要明確縣級　　　　政府的財力保證；（5）在《稅收基本法》出臺還遙遙無期的背景下，通過修訂《預算法》厘清財稅管理體制的核心問題，這對創(chuàng)制《稅收基本法》具有重要的理論與現(xiàn)實意義。
曾廣局長首先提出實際工作中暴露的問題：（1）地方政府與中央政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，對于非稅收入的規(guī)定不規(guī)范；（2）現(xiàn)行體制導致地方政府的預算觀念不強，在基層觀念弱化，應該引起對《預算法》修改的重視。他強調(diào)應該引起高層重視的兩個比重：一是地方政府非稅收入的比重；二是財政收入占GDP的比重。同時，他提出《預算法》的修改建議：（1）應該明確分稅權(quán)限，并指出共享稅等制度的不完善；（2）應該完善地方稅的收入體系，注意稅政管理權(quán)在中央和地方的分配，賦予地方人大對稅的監(jiān)督；（3）強化預算的監(jiān)督，真正發(fā)揮預算對整個財政管理的規(guī)范作用。
　　分會發(fā)言之二
　　題目：預算案的法律效力
　　發(fā)言人：葉? 姍（北京大學法學院副教授）
　　葉姍副教授對預算案的法律效力從兩個層面進行思考：第一層面是從理論層面上反思預算案在整個法律體系中的地位，指出預算案的法律效力有多重來源：建立在所有財政收入法規(guī)范的基礎(chǔ)上，這是其間接來源；而經(jīng)過全國人大等立法機關(guān)批準則是其直接來源。兩種類型的法律效力來源發(fā)生競合，產(chǎn)生了規(guī)制政府財政權(quán)的約束力。第二個層面則是為什么選擇最近五年的中央預算文件。之所以選擇這五年，根本原因在于結(jié)構(gòu)性減稅及其引起的稅法規(guī)范的頻繁修改，以及因汶川地震的抗震救災而進行的預算調(diào)整，因全球金融危機影響而產(chǎn)生的預算赤字等影響預算編制和執(zhí)行的特殊情況，都為研究預算案的法律效力提供了豐富的素材。此外，葉姍副教授還探討了預算案的法律效力減損的問題，并主要探討：（1）我們國家的財政赤字，管理性的赤字，周期性赤字問題；（2）汶川地震發(fā)生后體現(xiàn)出的預算調(diào)整的標準不合理問題；（3）預算執(zhí)行中隨意修改稅法規(guī)范的問題，并以《個人所得稅法》的第六次修改為例，指出我們并沒有充分重視預算案的法律效力；（4）超收收入的使用問題。
　　分會發(fā)言之三
　　題目：我國法定支出的形式、法理及治理
　　發(fā)言人：閆? 海（遼寧大學法學院副教授）
　　關(guān)于我國預算法定支出的問題，閆海教授從三個方面進行討論：第一，對法定支出的形式進行了比較研究，指出法定支出是具有約束力的規(guī)范確定的預算支出項目，在我國，法定支出表現(xiàn)為法律法規(guī)指定某一項目的預算支出不低于一定比例或增長幅度；在西方國家，法定支出表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出。二者差異的根源是我國立法側(cè)重政策性和宜粗不宜細的特色。第二，在我國法定支出的負面效果。這體現(xiàn)在以下五個方面：（1）法定支出破壞預算競爭；（2）法定支出導致預算“碎片化”；（3）法定支出降低預算執(zhí)行效率；（4）法定支出限制預算自主權(quán)；（5）法定支出造成財政規(guī)模、赤字的膨脹。第三，提出了我國法定支出的治理方案。（1）確立《預算法》在預算分配領(lǐng)域的基本法地位，限制部門立法對法定項目的設(shè)立；（2）合理劃分事權(quán)，限制各級政府設(shè)定法定支出事項范圍；（3）明確法定支出的關(guān)鍵概念，限制法定支出額度；（4）規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至設(shè)立政府性基金。
　　分會發(fā)言之四
　　題目：論我國預算法律責任制度的完善
　　發(fā)言人：李曉輝（廈門大學法學院助理教授）
　　在預算法修訂的背景下，關(guān)于我國預算法律責任制度的完善，李曉輝助理教授針對我國《預算法》中對預算違法主體范圍的確定不全面、對預算違法行為類型的規(guī)定過于簡單、單一過錯責任無法涵蓋所有預算違法行為的性質(zhì)、預算法律責任設(shè)計過輕、可訴性差等問題，提出應擴展預算違法主體的范圍，增加違法行為的種類，增加預算法律責任的憲政責任、刑事責任和預算被否的責任等修改建議。最后，探討了預算法律責任的追究機制，包括成立專門的預算法院，管轄預算違法行為；探索建立預算公益訴訟制度，鼓勵提起納稅人訴訟等。李曉輝助理教授認為，在預算法中引入公益訴訟制度，可以將政府的預算活動全部納入全體公民和納稅人的監(jiān)督之下，而且政府預算的投入方向往往是與公共利益直接相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，所以納稅人通過提起訴訟，在懲罰預算違法行為的同時也能夠使被損害的公共利益得到及時、全面的救濟。他同時強調(diào)，目前我國預算過程的一個重大的制度設(shè)計缺陷是缺乏社會公眾的廣泛參與，雖然浙江溫嶺市和上海閔行區(qū)已經(jīng)開始探索“參與式”預算模式，這對傳統(tǒng)的“關(guān)起門來預算”有很強的積極意義，但是在現(xiàn)實中“參與式”預算本身就因沒有預算而舉步維艱。就司法訴訟機制而言，在我國目前公益訴訟制度缺失的背景下，預算公益訴訟制度的構(gòu)建還是需要繼續(xù)在空白中探索。而在預算公益訴訟探索中，需要強調(diào)的是，不是民眾不愿意參與預算活動，而是相關(guān)法律限制和封堵了公眾參與的有效通道和途徑，“一切權(quán)力屬于人民”的《憲法》規(guī)定，留下了本不該有的“預算參與權(quán)”、“預算監(jiān)督權(quán)”的缺口和遺憾。
　　主持人：熊文釗（中央民族大學法學院教授）
　　第一階段發(fā)言結(jié)束之后，熊文釗教授主持會議進程，宣布進入評議階段。
　　評議人：王鴻貌（西北大學法學院教授）
　　針對曾廣、涂龍力教授的發(fā)言，王鴻貌教授認為該文章的優(yōu)勢是：題目小，有深度；把預算收支范圍放到了財政體制改革的背景下，不是孤零零地就預算談預算。王鴻貌教授對其發(fā)言提出了疑問：（1）為什么要進一步劃分中央、省、縣三級權(quán)限？對該問題，王教授認為這是源于對預算性質(zhì)的理解的不同；（2）對收支范圍的劃分是否一定要放在預算法中？（3）如何在現(xiàn)有預算法里進一步明確中央省縣的支付范圍劃分？（4）如何理解結(jié)構(gòu)性減稅？（5）提高國有資本在預算中的比重，應通過什么方案？
　　針對葉姍副教授的發(fā)言，王鴻貌教授對其發(fā)言提出了五點疑問：（1）預算案的法律效力如何？對預算案的性質(zhì)如何界定？（2）什么叫預算案法律效力的減損？（3）預算案法律效力的減損是如何造成的？（4）在中國目前，預算案法律效力減損的程度如何？（5）既然有法律效力減損，如何防止這種減損？
　　評議人：焦建國（首都經(jīng)貿(mào)大學財稅學院教授）
　　針對閆海教授的發(fā)言，焦建國教授認為法定開支形式是預算法研究的一個重要領(lǐng)域，閆教授的發(fā)言對于我國預算法治具有重要啟示意義。在此基礎(chǔ)上，焦教授提出了自己的以下觀點和疑問：（1）我國法定開支太多；（2）從實證角度研究，我國法定支出的比例到底占多大比重？（3）未來我國法定支出項目如何進行規(guī)范？（4）如果確定我國的預算開支？應按數(shù)量比例確定還是按項目來確定？
　　針對李曉輝助理教授的發(fā)言，焦建國教授認為，其對于預算違法主體范圍的確定提出了自己獨到的見解。同時，焦建國教授對李曉輝助理教授的發(fā)言進行了拓展，提出預算主體應該包括多種主體：預算部門、財政部門、政府、各級人民代表大會、廣大人民群眾等。最后，他還指出在研究預算違法主體的范圍時，需明確各個主體之間的責任應如何追究，這些責任又應如何落實。
　　主持人：熊文釗（中央民族大學法學院教授）
　　評議人評議結(jié)束之后，熊文釗教授主持會議進程，宣布進入自由發(fā)言階段。
　　自由發(fā)言之一：華國慶（安徽大學法學院教授）
　　華國慶教授認為，《預算法》草案亮點不少，問題很多，決算草案的審計等都是亮點。但是遺憾的是沒有體現(xiàn)《預算法》的理念，第一條未進行修改；對于超支的規(guī)定未進行規(guī)定；對《預算法》的三個原則的規(guī)定難落實；應該修改的內(nèi)容未規(guī)定，比如程序設(shè)計問題如何處理？另外還要注意以下問題。從立法宗旨來看，草案規(guī)定不詳，我國是否還要規(guī)定一級政府一級預算的規(guī)定？地方人大首創(chuàng)草案的初審有無效力，有什么效力？在修正案中并無任何體現(xiàn)。
　　自由發(fā)言之二：沈壽文（云南大學法學院副教授）
　　從憲法角度看分稅制，其改革的目標是在中央政府與地方政府之間建立起制度化的財稅分權(quán)體制，然而時至今日這一目標并未實現(xiàn)，改革的結(jié)果演化為中央政府與地方政府的財稅分工，導致這一結(jié)果的根源在于我國大陸缺乏憲政國家意義的地方自治制度這一中央政府與地方政府財稅分權(quán)的制度基礎(chǔ)。在并未實現(xiàn)真正分權(quán)的情況下，事權(quán)和財權(quán)的劃分不可行。
　　自由發(fā)言之三：胡小紅（安徽大學法學院教授）
　　從理論上講，跨行政區(qū)公共產(chǎn)品的多樣性必然要求建立跨行政區(qū)政府治理機制，它可以有多種選擇。構(gòu)建跨行政區(qū)政府治理的多元機制需要建立合理的財政分權(quán)制度，縱向的、橫向的專項財政轉(zhuǎn)移支付都可以用于解決跨行政區(qū)公共產(chǎn)品供給和地方性公共產(chǎn)品的外部性問題，專項財政轉(zhuǎn)移支付實際上是政府間合作治理的形式。
　　自由發(fā)言之四：王旭坤（法律出版社編輯）
　　預算改革必須要建立在民主和憲政的基礎(chǔ)上，離開這個基礎(chǔ)，很難保證預算的公開和民主；應當賦予地方政府舉債權(quán)，但是舉債必須要基于公共的善，合法的手段獲得，不能濫用舉債權(quán)。
　　主持人：熊文釗（中央民族大學法學院教授）
　　熊文釗教授在總結(jié)大家發(fā)言的基礎(chǔ)上，宣布第一階段的討論結(jié)束。
　　第二階段?
　　時間：2012年3月24日，下午16：10－18：00
　　地點：廈門國家會計學院教學樓三樓309教室
　　主持人：張? 松（吉林財經(jīng)大學稅務(wù)學院教授）
　　馬海濤（中央財經(jīng)大學財政學院教授）
　　主持人：張? 松（吉林財經(jīng)大學稅務(wù)學院教授）
　　張松教授在宣布分會場發(fā)言的時間規(guī)定后，會議進入發(fā)言階段。
　　分會發(fā)言之一　
　　題目：論預算審批制度的完善
　　發(fā)言人：朱大旗（中國人民大學法學院教授）
　　預算審批，是憲法和法律賦予人大的一項重要職權(quán)。受立法技術(shù)和條件的限制，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)尤其是《預算法》，對于預算審批制度的規(guī)定還過于籠統(tǒng)和原則，導致人大預算監(jiān)督權(quán)難以有效行使?！?br> 　　首先，對于預算的修改，最重要的還是以預算的目的論來統(tǒng)籌預算法的修改，如何控制監(jiān)督政府的收支問題，如何從人民的利益需要出發(fā)來衡量預算法的修改問題。其次，對于預算的審查應該是實質(zhì)的審查，而不是走形式。我國政府目前的實際收支占GDP比例大，如果沒有通過實際性審查將導致弊端出現(xiàn)。再次，憲法上規(guī)定，人大具有預算的審判權(quán)等，但是最后沒有得到落實，沒有落實的原因從深層次講，與人大代表有關(guān)。關(guān)于如何完善預算審批制度的構(gòu)想，建議設(shè)立專門的預算委員會，隸屬于同級人大， 其成員從本級人大代表中經(jīng)過代表大會選舉產(chǎn)生并常年駐會，將目前人大財經(jīng)委的預算審查職能劃歸預算委員會，預算委員會的主要職責是對政府預算及其調(diào)整方案進行初審, 并就預算草案向人大常委會和人大提出意見、報告。
　　分會發(fā)言之二
　　題目：預算公開的目標及實現(xiàn)途徑
　　發(fā)言人：甘功仁（中央財經(jīng)大學法學院教授）
　　預算法治改革，首先要明確大的方向、目標，而不是從細枝末節(jié)上進行。不光是預算法治的改革，所有的改革都是如此，要從宏觀上確定方向、目標。但所有的改革都是從具體方案上細化，一步步地達到改革的目標。預算公開，從高度來看，是公共權(quán)力向社會回歸的步驟，而不僅僅是讓廣大民眾有知情權(quán)。其次，關(guān)于預算公開的目標定位，我認為應該從更深層次上來定位預算公開的目標。應該保障公民的預算知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升政府的預算管理水平，提高財政資金使用效益，無疑是預算公開的目標，但不能僅限于此，實行預算公開應當有更高的追求。預算信息公開既是完善民主制度的前提，又是提高政府公信力、重塑居民政治生活、鞏固黨和政府的合法性基礎(chǔ)的重要手段。我國正處在轉(zhuǎn)型期，可變性因素很多，政府在編制預算時不可能事事都有先見之明，總有一些不能細化和不便公開的地方，很難做到百分之百透明。預算公開是一個漸進的過程，既要積極推進，政府不應以種種客觀原因為由拒絕預算公開，又不能操之過急，應當分階段地逐步加以實現(xiàn)。
　　分會發(fā)言之三
　　題目：預算透明的法理及其策略
　　發(fā)言人：朱孔武（廣東商學院法學院教授）
　　國務(wù)院《預算法》修改草案確立了增強預算透明度的修改原則，預算透明并非僅僅是價值中立的技術(shù)指標，其實質(zhì)是現(xiàn)代民主政治所要求的預算民主。預算民主是預算透明的政治基礎(chǔ)，《預算法》只有確立了預算民主的價值追求，預算透明的指標和手段才能實現(xiàn)。從歷史上來看，預算透明與民主政治相輔相成。朱孔武教授指出，預算透明的中國邏輯是：第一，加強政府獨立面向社會承擔行政責任或政治風險的能力，保障政府對人大負責。第二，人大對預算過程的實質(zhì)參與強化了人大權(quán)力機關(guān)的地位。第三，人大與政府在預算過程中的良性互動不斷豐富人民代表大會制度的內(nèi)涵。增強預算透明度，關(guān)鍵是要保障公民的預算參與權(quán)，政府要建立完整、統(tǒng)一的預算，人大預算審查制度是預算透明的制度化路徑，要加強人大在政府預算收支方面進行實質(zhì)性審議、制約和批準的功能，必須漸進性地推進人大代表的民主選舉制度。
　　分會發(fā)言之四
　　題目：關(guān)于預算法存在的主要問題和修訂重點
　　發(fā)言人：俞光遠（全國人大常委會預算工委法案室原主任）
　　現(xiàn)行《預算法》存在的主要問題有：第一，現(xiàn)行《預算法》滯后于財稅改革；第二，預算法律制度存在明顯缺陷；第三，《預算法》有些重要條款過于籠統(tǒng)；第四，《預算法》有些重要內(nèi)容不夠完整。修訂《預算法》的應當遵循的總體思路和主要原則是：第一，法定性，從成立、執(zhí)行、到?jīng)Q算都要經(jīng)過立法機關(guān)審查批準；第二，完整性，各部分都應當完備無缺；第三，科學性，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律和我國現(xiàn)階段發(fā)展的實際情況，實事求是地編制預算；第四，公開性，預算全過程既要經(jīng)過國家權(quán)力機關(guān)審批又還要通過新聞媒介向廣大公眾公布宣傳。
　　修訂《預算法》的主要內(nèi)容和重點是：（1）理順中央與地方財政分配關(guān)系；（2）細化和科學編制預算；（3）深化部門預算改革；（4）明確預算初步審查的重點；（5）規(guī)范預算超收收入的使用；（6）明確預算調(diào)整行為；（7）借用審計機關(guān)加強對預算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督；（8）加強人大對預算的審查監(jiān)督；（9）賦予地方省級政府適當舉債權(quán)；（10）強化預算約束。
　　主持人：馬海濤（中央財經(jīng)大學財政學院教授）
　　第一階段發(fā)言結(jié)束之后，馬海濤教授主持會議進程，進入評議階段。
　　評議人：華國慶（安徽大學法學院教授）???????????????????
　　華國慶教授認為，朱大旗教授發(fā)言中如何從形式審查走向?qū)嵸|(zhì)審查這一點值得我們深思，應該進一步改革中國的人大制度，否則實質(zhì)審查難以實現(xiàn)，應該堅持公開、合理、科學的《預算法》法案修改原則。甘功仁教授的發(fā)言布局全面、邏輯清楚，問題基本上都討論到了，但談到預算公開的問題最好放到前面談?wù)?，另外，“公開為原則，不公開為例外”這一條談?wù)摬粔蚣氈?。對于預算公開問題，華教授認為要求政府拿出預算的規(guī)劃圖，而且在關(guān)于公共養(yǎng)老金的財政規(guī)制問題上，支撐公共養(yǎng)老金存在的理由站不住腳。
　　評議人：朱為群（上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授）
　　朱為群教授認為，俞光遠教授探討的預算公開問題，并不是簡單地通過民眾希望就能做到的，在《預算法》（草案）征集過程中都無法做到公開，又如何才能真正保證預算公開，這一點值得我們反思。
　　主持人：張? 松（吉林財經(jīng)大學稅務(wù)學院教授）
　　評議人評議結(jié)束之后，張松教授主持會議進程，進入自由發(fā)言階段。
　　自由發(fā)言之一：劉劍文（北京大學法學院教授）
　　關(guān)于《預算法》修改應該注意《預算法》修改的目標、價值和解決的問題。既要解決預算公開又要解決地方發(fā)行債券的問題。我國沒有地方破產(chǎn)制度，要解決地方收入問題，還是要解決地方和中央的權(quán)力劃分問題。地方債券目前不可行。預算權(quán)力重新配置問題是預算的核心問題。在預算審批問題上，人大對于政府預算的監(jiān)督越加強，也才越能加強國家的長治久安。在預算法的修改過程中要多聽法律專家的意見，不能連立法都不可公開?？傊?，法律就是多項利益平衡妥協(xié)的結(jié)果，要匯集民意，提取民意。
　　自由發(fā)言之二：袁潔（全國人大常委會預算工作委員會辦公室主任）
　　袁潔主任表示要客觀現(xiàn)實地看待法律對新制度的納入這個改革的進程。《預算法》修改是有階段性的。面對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，她希望專家一起幫忙研究：1.預算分類如何分？2. 專項財政問題。3. 中央債和地方債的透明度問題，如地方債還不了怎么辦等；4. 一級政府一級預算問題;；5. 預算公開性問題；6. 政府的預算案按經(jīng)濟分類還是其他？7. 國庫的單一債務(wù)問題的管理體制。
　　自由發(fā)言之三：涂龍力（遼寧稅務(wù)高等?？茖W校教授）
　　全國人大批準的稅收計劃是否有法律效力？地方政府在稅收計劃層層下達后，地市、縣又給稅務(wù)部門層層加碼，地方稅務(wù)部門如何解決這種困境？
　　自由發(fā)言之四：俞光遠（全國人大常委會預算工委法案室原主任）
　　對于涂龍力教授的發(fā)言，我認為全國人大批準的預算是個總的盤子，除包括稅收收入外（稅收收入占80%），還包括其他收入，如基金收入等。收稅的時候，應該按照稅收法律的規(guī)定，應收就收，不可按指標收稅或變相包稅，否則會變成人情稅、任務(wù)稅，這些都是違法違規(guī)的稅收征收行為。??????????????????????????????????

簡報制作指導老師：徐陽光副教授、李曉輝助理教授、邱冬梅助理教授
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