????????2014年1月10日，由國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司、中國財稅法學(xué)研究會、北京大學(xué)稅收法治建設(shè)研究基地主辦，北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心承辦的“落實稅收法定原則”論壇在北京大學(xué)法學(xué)院凱原樓307會議室成功召開。
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　　全國人大常委會預(yù)算工委法案室張永志副主任，國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司李三江司長、靳萬軍副司長、張學(xué)瑞副巡視員，國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所李萬甫所長等領(lǐng)導(dǎo)，北京大學(xué)法學(xué)院張守文院長、北京大學(xué)法學(xué)院沈巋副院長，北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授、全國人大常委會預(yù)算工委法案室原主任俞光遠教授、中央財經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所賈紹華所長、中國稅務(wù)報劉佐總編輯、華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院陳少英教授、武漢大學(xué)法學(xué)院熊偉教授、中國人民大學(xué)法學(xué)院朱大旗教授、中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院施正文教授等學(xué)者，北京市、四川省、河南省、湖北省、陜西省等地的稅務(wù)系統(tǒng)工作人員，普華永道、華稅、天馳、國楓凱文等會計師事務(wù)所或律所合伙人，共計60余位專家參與了本次論壇?！斗ㄖ迫請蟆?、《法制晚報》、《中國稅務(wù)報》等多家媒體對論壇進行了報道。
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　　論壇開幕式由國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司張學(xué)瑞副巡視員主持，國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司李三江司長、中國財稅法學(xué)研究會劉劍文會長先后致辭。在致辭中，李三江司長對論壇提出了三點倡導(dǎo)：第一，鼓勵暢所欲言；第二，理論聯(lián)系實踐；第三，具有問題意識。劉劍文會長強調(diào)，落實稅收法定原則的關(guān)鍵在于：第一，樹立法治思維。所謂稅收立法“成熟一個、出臺一個”的觀點在一定程度上是不可取的，可能會延緩稅收法定的改革進程。第二，擺正立法與改革的關(guān)系。稅收立法不僅能夠確認(rèn)已有的改革成果，而且能夠推動和引導(dǎo)稅收改革，它是民主決策、科學(xué)決策的平臺，也是化解中國當(dāng)前諸多社會矛盾的平臺。
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　　一、稅收法定原則的基石性地位及其理解
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　　與會專家就稅收法定原則的準(zhǔn)確理解達成了相當(dāng)?shù)囊恢乱庖?，以期厘清?dāng)前存在的一些誤解。
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　　全國人大常委會預(yù)算工委法案室原主任俞光遠教授認(rèn)為，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次在中央文件中提出“稅收法定原則”，這對促進依法治國、依法理財具有歷史性價值。第一，必須盡快健全、完備稅法體系，提高稅法的系統(tǒng)性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和開放性。第二，將稅收法定原則及基本稅收管理體制、保護納稅人合法權(quán)益等內(nèi)容寫入《憲法》。第三，在《稅收征收管理法》中專設(shè)一章“納稅人權(quán)利保護”。第四，發(fā)揮立法機關(guān)在稅收立法中的主導(dǎo)作用，將現(xiàn)存的諸多稅收行政條例上升為法律。第五，將財稅法設(shè)置為一個獨立的立法系統(tǒng)。
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　　武漢大學(xué)法學(xué)院熊偉教授指出，第一，重視稅收法定原則中“課稅要素明確”的要求。若課稅要素不明確，實際上構(gòu)成了一把“雙刃劍”，不僅不利于納稅人依法納稅，也不利于稅務(wù)機關(guān)依法征稅。第二，處理好各個層級的立法文件的“度”。即明確稅收實施條例、稅收實施細則各自能夠規(guī)定什么，確定稅法解釋的具體方法和限度。第三，立足于稅收法定原則的大背景，反思反避稅問題。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法思維，在征稅問題上保持一定的容忍度，嚴(yán)格地依據(jù)法律征稅。第四，促進稅收執(zhí)法的公開透明，以倒逼稅務(wù)機關(guān)提高其執(zhí)法的公正度、能力和水平。
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　　華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院陳少英教授認(rèn)為，稅收法定原則最深刻的內(nèi)涵在于限制政府征稅權(quán)、保護納稅人財產(chǎn)權(quán)。在具體的操作層面，落實稅收法定原則須編排稅收立法的路線圖和時間表。作為一個以商品稅為主的國家，我國在商品稅方面的立法卻非常欠缺，故在“營改增”改革中，應(yīng)大力推動增值稅立法，并通過“價稅分離”，增強納稅人意識，從而在實現(xiàn)增值稅的經(jīng)濟功能的同時實現(xiàn)其政治功能。
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　　中國人民大學(xué)法學(xué)院朱大旗教授提出，第一，稅收法定原則的涵義為：經(jīng)過人大代表的同意以及納稅人的立法參與，控制國家征稅權(quán)；并借助稅收法律的安定性、規(guī)范性、可預(yù)測性，保障納稅人的財產(chǎn)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、人生規(guī)劃自由權(quán)等。第二，加快稅收立法的步伐。要改變立法機關(guān)力量薄弱的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化全國人大及其常委會的知識、年齡結(jié)構(gòu)，增強立法人員的立法能力。第三，落實稅收法定原則不以在形式上制定稅收法律為已足，還應(yīng)保證稅收法律在內(nèi)容上對基本課稅要素等進行具體、明確、完備的規(guī)定，改善立法質(zhì)量。第四，建立對稅收規(guī)范性文件的司法審查和對稅收法律的違憲審查機制，在“形式法治”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“實質(zhì)法治”。
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　　中國政法大學(xué)法學(xué)院施正文教授認(rèn)為，一方面，應(yīng)充分認(rèn)識稅收法定原則的崇高地位。它是稅法領(lǐng)域的最高原則，并對一個國家的法治、人權(quán)保障具有舉足輕重的影響。另一方面，應(yīng)正確理解稅收法定原則的基本內(nèi)涵。稅收法定原則之“法”既包括對稅收實體要素和基本的稅收程序要素的規(guī)定，又要求稅務(wù)機關(guān)嚴(yán)格地實施和執(zhí)行稅法。具體說，在立法上，關(guān)注稅法的可實施性，改變過去的立法“宜粗不宜細”的做法；在執(zhí)法上，轉(zhuǎn)變按照計劃或任務(wù)征稅的思路，以稅收法律作為征稅的唯一依據(jù)；在司法上，發(fā)揮稅收救濟的功能，改革稅收司法制度。
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　　二、我國稅收立法現(xiàn)狀的剖析和反思
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　　與會專家基于國家治理的整體視角，解讀了稅收法定原則在我國實踐中的演繹情況。
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　　中央財經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所賈紹華所長認(rèn)為，《決定》中“國家治理”的提法彰顯了政府運作方式上的重大轉(zhuǎn)型，關(guān)系到國家的“常治”和“久安”。 “落實稅收法定原則”的頂層設(shè)計主要包含三個指導(dǎo)思想，即稅種的法定、課稅要素的法定、征收管理程序和技術(shù)的法定。只有滿足上述要求，才能奠定政府征稅行為的正當(dāng)性，提高政府的治稅能力，發(fā)揮稅收作為一種國家治理途徑的作用。
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　　首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院周序中教授將《決定》中對稅收法定原則的明確承認(rèn)視作“起始之元年”，是我國二十多年來稅制改革的一個階段性成果。在當(dāng)前的改革深水區(qū)、矛盾激化期，財稅法治建設(shè)突顯了“法律”的價值，能夠合理地劃分私主體和公主體的財產(chǎn)界限，關(guān)乎人民的基本權(quán)利和利益。欲落實稅收法定原則，就一定要樹立稅法的權(quán)威，在稅法的表現(xiàn)形式、實行和運用上多下功夫，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子、稅法的籠子中。
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　　普華永道合伙人梅杞成結(jié)合自身的實務(wù)經(jīng)驗，把中國稅法實踐中的問題總結(jié)為五個特征：其一，很多領(lǐng)域本應(yīng)當(dāng)有法，卻沒有法。其二，很多領(lǐng)域有法，卻不公平。其三，很多領(lǐng)域有法，但中央與地方、地方與地方的理解不一致，各地執(zhí)行的差別非常大。其四，很多領(lǐng)域有法，卻不依法執(zhí)行。其五，很多領(lǐng)域納稅人有權(quán)利，卻不敢行使這些權(quán)利，導(dǎo)致納稅人權(quán)利得不到很好的保護。
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　　揚州稅務(wù)干部進修學(xué)院李登喜教授認(rèn)為，稅收法治之治實際上是一種“共治”，故落實稅收法定原則不能僅僅停留在立法層面。一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)的稅法解釋體系、健全稅法解釋方法，在與納稅人權(quán)利息息相關(guān)的規(guī)則的解釋上對行政機關(guān)的解釋權(quán)進行適當(dāng)限制，防止稅收執(zhí)法裁量權(quán)的錯用和亂用。另一方面，應(yīng)當(dāng)建立標(biāo)準(zhǔn)化案例稅法，也即稅法領(lǐng)域的案例指導(dǎo)制度、“案例稅法”，通過稅法的實踐探索來引導(dǎo)稅法的理論研究。
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　　北京大學(xué)法學(xué)院張守文教授指出，落實稅收法定原則是財稅法學(xué)界和實務(wù)界已形成的共識，也是一個永恒的研究主題。從《立法法》第8條到1985年稅收授權(quán)立法決定、稅制改革試點模式，都與稅收法定原則存在著緊密的關(guān)聯(lián)?？v觀我國改革開放的歷程，1984年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》、1993年《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》都未在財稅改革上多做著墨，因此，此番《決定》中對“落實稅收法定原則”、“完善稅收立法”等諸多財稅問題的明確表述，無疑具有深遠意義。
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　　三、落實稅收法定原則的頂層設(shè)計與可行路徑
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　　與會專家從稅收立法、執(zhí)法、守法、執(zhí)法、監(jiān)督、遵從等多個角度，對稅收法定原則的宏觀及微觀路徑提出了一系列建議。
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　　全國人大常委會預(yù)算工委法案室張永志副主任認(rèn)為，站在國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化的高度，“治理”的典型特征是多元主體的共同參與和合作，稅收法治也正是置于這個大背景下才能更深刻地理解。稅收法定原則意味著，第一，樹立法定理念，充分挖掘稅收法定原則蘊含著的民主、法治和人權(quán)的精神。第二，完善法律制度，通過法律制度的設(shè)計來確認(rèn)和體現(xiàn)稅收法定原則。第三，落實立法規(guī)劃，改進立法程序，保證稅法的科學(xué)性、系統(tǒng)性和適應(yīng)性。
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　　接著，來自各地稅務(wù)部門的實務(wù)人員闡述了自己對稅收法定原則的看法。河南省國家稅務(wù)局常新友副處長認(rèn)為，應(yīng)提高稅收立法的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，處理好法律與法律之間的關(guān)系，處理好改革與立法、經(jīng)濟與法治之間的關(guān)系。
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　　北京市地方稅務(wù)局施宏處長反思了我國的稅收法定實踐，在立法層面，人大沒有盡到稅收立法授權(quán)之后的監(jiān)督職責(zé)，納稅人參與稅收法律制定的程度不足；在執(zhí)法層面，稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)存在一定的失控；在司法層面，最高人民法院和最高人民檢察院均未啟動稅法領(lǐng)域的司法解釋，稅收案例的數(shù)量較少。
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　　四川省地方稅務(wù)局李青處長指出，稅務(wù)機關(guān)不能將完成征稅指標(biāo)作為唯一的工作導(dǎo)向，而必須依法征收。如果不實行稅收法定，就會使稅務(wù)執(zhí)法的隨意性非常大，既導(dǎo)致收了不該收的稅、損害了納稅人的利益，也導(dǎo)致該收的稅沒有收、損害了國家的利益。
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　　陜西省國家稅務(wù)局張岳文副處長認(rèn)為，我國稅收領(lǐng)域的現(xiàn)狀是法律理想難以與現(xiàn)實相銜接，引發(fā)法律的“脫節(jié)”。一方面，需要考慮共時性與歷時性的結(jié)合，使稅收法律制度更加接中國本土的地氣；另一方面，需要促進立法、執(zhí)法、司法層面的相互跟進。
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　　隨后，來自律師事務(wù)所的專家交流了自己辦理稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟案件的實務(wù)經(jīng)驗，重點提出了關(guān)于稅法解釋的一些體會。天馳律師事務(wù)所合伙人王家本認(rèn)為，稅法應(yīng)當(dāng)對課稅要素進行相對明確、詳細的規(guī)定，增加法律中的嚴(yán)格性規(guī)則，不宜給行政機關(guān)的自由裁量權(quán)和稅法解釋權(quán)留有過大的余地。
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　　華稅律師事務(wù)所合伙人劉天永同樣認(rèn)為，根據(jù)稅收法定原則的要求，行政解釋不能適用擴大解釋的方法，這樣才能保證稅法的權(quán)威性、促進稅法的確定性。
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　　國楓凱文律師事務(wù)所合伙人李榮法指出，行政機關(guān)的稅法解釋有存在的必要性，但應(yīng)當(dāng)確立“禁止擴大”以及“尊重本意”等兩項解釋原則。此外，李榮法合伙人建議將“稅收征收管理法”分為納稅服務(wù)、涉稅建設(shè)、涉稅處罰三大部分，轉(zhuǎn)變“輕服務(wù)、重管理”的態(tài)度，推動稅務(wù)機關(guān)與納稅人間的相互信賴，強化違反稅法的責(zé)任和處罰力度。
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　　四、稅收法定原則與稅收法治的前景展望
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　　稅法學(xué)者和實務(wù)工作者圍繞著稅收法定入憲、稅收授權(quán)立法、稅法的本土化思路等深層次問題進行了熱烈的討論，展望了我國稅收法治可以依循的前進方略。
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　　中國稅務(wù)報劉佐總編輯提出，稅收法定原則并非資產(chǎn)階級所固有，而是一種在世界范圍內(nèi)都被普遍遵循和認(rèn)可的基本原則，是現(xiàn)代國家保護人權(quán)的必由之路，故我國有必要將稅收法定原則上升到《憲法》的高度。同時，面對復(fù)雜的國情現(xiàn)實，落實稅收法定原則不可能一蹴而就，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分輕重緩急，兼具短期、中期和長期的規(guī)劃。
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　　國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司張學(xué)瑞副巡視員認(rèn)為，從《決定》的布局安排看，稅收法定原則被定位為民主建設(shè)中的大事情，它牽涉到人民主權(quán)、政治體制改革，關(guān)系到擴大民主和加強法治。稅收立法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)現(xiàn)實需要、回應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢、回應(yīng)老百姓的愿望，還應(yīng)當(dāng)確立階段性的任務(wù)，結(jié)合我國的國情、社情和稅情，制定具體的時間表。
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　　國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司傅紅偉處長指出，稅收法定原則是一項國際規(guī)則，也已經(jīng)在我國全社會上下形成共識，下一步的重點就在于如何讓稅收法定原則落到我國的具體工作當(dāng)中。稅收法定原則的中國路徑視為一個系統(tǒng)性工程，需要全國人大、國務(wù)院、稅務(wù)機關(guān)等多個機關(guān)相互合作，共同作出努力。
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　　湖南省稅務(wù)干部學(xué)校何小王教授針對我國諸多稅收規(guī)范性文件突破、超越權(quán)限的現(xiàn)象，提出稅收規(guī)范性文件的授權(quán)依據(jù)應(yīng)當(dāng)具體化，并引入外部的授權(quán)立法監(jiān)督機制，形成全社會的監(jiān)督體系。另外，既然旨在保護人身權(quán)的刑法中明確了“禁止類推適用”原則，那么，旨在保護財產(chǎn)權(quán)的稅法也可以考慮確立相近的原則，禁止稅法領(lǐng)域的類推和比照適用。
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　　中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所丁一副教授介紹了德國有關(guān)稅收授權(quán)立法的學(xué)理和實踐，闡釋了其對于我國處理稅收授權(quán)立法現(xiàn)象的啟發(fā)，提出在稅收授權(quán)立法問題上，需要將立法機關(guān)的強大、行政機關(guān)的謙抑、司法機關(guān)的補足這三者密切結(jié)合。我們不能單純地肯定或否定授權(quán)立法，稅收授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)有所為而有所不為，一個必須堅持的底線是，重要的課稅要素應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格地由狹義的法律進行規(guī)定。
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　　五、閉幕總結(jié)
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　　在閉幕式上，國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司靳萬軍副司長肯定了本次論壇的成果，指出落實稅收法定原則具有長期性、持續(xù)性和不斷改進性，不可能畢其功于一役，需要我們從意識與理念、體制建設(shè)與機制創(chuàng)新等維度著手，將稅收立法、執(zhí)法、司法、守法等多個環(huán)節(jié)協(xié)同并舉，以共同實現(xiàn)稅收法治的目標(biāo)。
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　　中國財稅法學(xué)研究會劉劍文會長重申，落實稅收法定原則固然應(yīng)考慮中國國情，但這項原則的價值是不容置疑的?；氐健稕Q定》的本意上來，“落實稅收法定原則”中的“法”只能指狹義的法律。稅收法定原則的主旨在于保護納稅人權(quán)利、限制公權(quán)力，落實路徑是在5-10年的時間里，將所有的稅收行政法規(guī)都上升為稅收法律，且應(yīng)為“良法善治”。唯有如此，中國的法治建設(shè)才能進步，民富國強的治國目標(biāo)才能達成。