3月15日,十二屆全國人大三次會議通過了修改《立法法》的決定。3月20至21日,上海政法學院立法與法治研究所、華東師范大學立法與法治戰(zhàn)略研究中心共同主辦的“立法法修訂與立法新思維”全國性學術研討會在上海政法學院召開。本次研討會圍繞“立法法修訂”、“立法新思維”兩大板塊,展開了熱烈的研討和交流互動。現(xiàn)將會議情況及主要觀點綜述如下:

　　《立法法》修改的價值及意義

　　與會專家學者普遍認為,第十二屆全國人民代表大會第三次會議于3月15日通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,對原來的《立法法》做了較多的修改,適應了中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革不斷深化的要求,較好地回應了人民群眾對加強和改進立法工作的新期盼,具有十分重要的價值和時代意義。

　　《立法法》的修改確立了更加合理完備的立法體制。這是此次《立法法》修改的重點所在。本著“黨的領導、人大主導、代表主體、協(xié)商民主、公眾參與”的若干關鍵要素,《立法法》的修改在制度層面保證立法主導權歸于人大?！读⒎ǚā返男薷拇_立了民主科學規(guī)范的立法程序。

　　《立法法》的修改確立了富有時代特征的立法理念。一是法治的理念;二是科學的理念;三是民主的理念。

　　《立法法》修改中首先體現(xiàn)了本土思維。本土思維的本質是中國的法治是以實際的中國發(fā)展道路為依托的法治,不是某種法治的亦步亦趨和摹寫翻版。其次是權利思維?！读⒎ǚā穼?、公眾立法參與權利的地位、途徑和實現(xiàn)機制予以更加充分的保障和規(guī)定。

　　與會專家學者還指出,立法是國家的重要政治活動,《立法法》是關于國家立法制度的重要法律。修訂后的《立法法》,對于完善立法體制機制,促進立法質量提高,發(fā)揮立法的引領和推動作用,形成完備的法律規(guī)范體系,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建設社會主義法治國家,具有十分重要的戰(zhàn)略價值和長遠意義。

　　《立法法》修訂成績與不足并存

　　上海政法學院副校長關保英教授認為,《立法法》修改取得了成績,但也存在不少問題。從應然角度看,《立法法》在以下方面還有欠缺。一是立法的定義不夠明確,使人容易產(chǎn)生對行政機關的立法是不是立法的疑問。二是法律體系的結構不夠明確,每個層次的立法應當規(guī)范什么,界限劃分還不夠明確。三是沒有明確是否存在行政立法這一概念。目前國務院出臺的立法在總量上遠超全國人大及其常委會出臺的立法。不少行政法規(guī)的處罰力度比法律還要嚴厲,對公民權利的影響很大,需要加以控制。四是行政規(guī)范性文件數(shù)量驚人,對公民的影響很直接,但失之約束?，F(xiàn)在規(guī)范性文件的發(fā)布主體很廣泛,又不能被起訴,也不能進行立法監(jiān)督?？傊?目前的《立法法》,相較四中全會對立法的要求,還有距離。

　　華東師范大學立法與法治戰(zhàn)略研究中心主任陳俊教授就《立法法》修改提出了自己的思路和建議:

　　一是建議每年的全國人民代表大會都要有所為,重要的國家立法要由全國人大通過。今后像《立法法》這樣重要的國家立法,應由全國人大來通過。這樣做,有助于充分體現(xiàn)民意和更好防范各類主體的“權力任性”現(xiàn)象。

　　二是這次《立法法》修改從法言法語的角度看,立法的技術性規(guī)范性還有待提高。

　　三是本次《立法法》修改體現(xiàn)了稅收法定,但突破固有利益格局還需付諸努力。

　　四是此次《立法法》修改提出了人大主導立法原則,但其落實仍是一個利益博弈和兼顧各環(huán)節(jié)的過程。

　　五是這次《立法法》修改增加規(guī)定了暫時調整或者停止適用現(xiàn)行法律部分規(guī)定的內容。

　　六是本次《立法法》修改增加規(guī)定對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查,但仍有不足。

　　上海政法學院國際交流處處長王蔚教授認為,修改后的《立法法》比原來的《立法法》有不少進步,可喜可賀,但是也需要關注以下幾個問題:一是新《立法法》如何貫徹落實是一個問題。二是如何保持國家法制統(tǒng)一問題?！读⒎ǚā沸抻喓髷U大了地方立法權,設區(qū)的市擁有了立法權。在這種情況下地方立法既要照顧本地利益,又要符合國家整體利益,如何保持協(xié)調性,防止“一放就亂”,就要有立法新思維。三是參與立法的各級人大代表的資質存在問題。

　　上海社會科學院法學所鄧少嶺研究員認為,立法要認真對待“有限理性”。

　　一是制定法需要軟法、活法作為補充。判例、習慣、社會章程等雖不是制定法,但接地氣,立法需要吸收軟法和活法的因素。吸取機關工作規(guī)范中有價值的東西,上升為地方立法的內容。二是要規(guī)范地方立法權限?！读⒎ǚā沸抻嗁x予更多地方以立法權,是一種進步,但同時也要明確地方立法權邊界。三是加強立法監(jiān)督,要發(fā)揮人民群眾的積極性,因為老百姓更容易發(fā)現(xiàn)立法中的矛盾和問題。

　　華東師范大學立法與法治戰(zhàn)略研究中心研究員任海濤認為,要重視探討與立法有關的幾個主體:一是監(jiān)督主體?，F(xiàn)在我們沒有專門的監(jiān)督主體,人大及其常委會自己監(jiān)督自己的立法,在邏輯上有點說不過去。二是立法主體?，F(xiàn)在各級人大代表的資格存在問題,導致立法者不一定懂法。三是立法的評價主體。應建立專門評價機制,監(jiān)督立法的質量和效果,形成制度化的審查評價機制。四是專業(yè)主體。應發(fā)揮立法專業(yè)領域專家、學者的作用,建立第三方立法主體,這樣有利于打破部門利益或地方保護主義的干擾。

　　我國的立法體制機制的現(xiàn)狀與改進方向

　　西安交通大學法學院副院長、博士生導師王保民教授認為,從社會治理的角度看,我國的立法質量確實需要提高。十八屆四中全會以來,我國的立法體制機制在向好的方面轉變。但也存在以下幾個問題:

　　一是在科學立法方面,我國的人大代表不是專職代表,這影響到人大主導立法?，F(xiàn)實生活中,部門立法占據(jù)主導,人大在立法中沒有主導權。要強化人大在立法中的組織協(xié)調等功能。二是在民主立法方面,要求立法有反饋,說明立法收集和采納了哪些意見。這是立法回應性的要求。三是在立法公開方面,以前公開是例外,以后公開應成為常規(guī)。特別是,立法公開的對象應是利益相關主體,要關注各種利益訴求,因為立法問題是利益表達的問題,《立法法》修正案的效果值得期待,還有提升空間。四是目前立法中行政主導問題的解決。人大主導立法的前提是人大有無能力主導立法。特別是,行政法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的越權立法能否得到控制,還涉及怎樣才能避免通過立法減損公民利益及增加公民負擔。五是如何立足國情并符合世界主流。

　　上海市人大立法研究所負責人鄭輝處長結合自己長期在上海地方人大參與立法實踐和研究工作的經(jīng)歷,就準確把握和學習《立法法修正案》談了自己的觀點。

　　他認為,本次《立法法》的修改,是在十八大及十八屆三中、四中全會精神指引下完成的。要深刻認識這次修法的時代背景。為此,在準確解讀時,建議把握以下三個原則:一、修法工作重在認真貫徹落實黨中央的決策部署,系統(tǒng)總結立法法施行以來推進科學立法、民主立法的實踐經(jīng)驗。二、修法工作旨在突出重點,圍繞提高立法質量這個核心,在認真總結和提煉固化上做文章,著力點體現(xiàn)在立法體制和機制及程序的完善上。三、修法工作采取積極穩(wěn)妥、分步推進的策略,是部分修改而非全面修改,認識不統(tǒng)一的暫不入法,留待實踐探索?；谝陨戏治?這次修改可能不是理想的結局,但一定是尊重現(xiàn)實考量的務實選擇。

　　《立法法》修改與立法新思維的有機結合

　　上海政法學院立法與法治研究所所長胡戎恩教授認為,立法要伴隨改革開放的進程不斷發(fā)展,朝著良法的目標不斷邁進。為此,一是要在立法理念上實現(xiàn)轉型,要有新思維。即從人治型立法轉變?yōu)榉ㄖ涡土⒎?這是立法新思維的要旨。二是約束授權立法。當前的一個利好是,授權立法五年內需清理,要有所為。三是《立法法》修訂擴大了地方立法權主體,短期內地方立法會有一些亂象,但這是中央和地方立法權限重新劃分的新起點,以后還要進一步明確界定彼此的立法權。四是地方立法面臨諸多挑戰(zhàn),民族自治地方的自治權利如何通過立法得到保障,對于邊疆地區(qū)穩(wěn)定繁榮具有根本意義。五是立法體制的改革,這涉及到選舉法等法律的修改,即人大代表應當對選民、選區(qū)負責,人大代表在工作中包括立法工作中不盡責的話怎么辦,應有說法。

　　安徽財經(jīng)大學法學院黃信瑜教授認為人大主導立法的愿景在短期內難以實現(xiàn)。因為,當前大多數(shù)的立法草案是由政府部門送至人大審議通過的,這種局面不容易改變。立法權下放地方是好事,但要正視存在的問題。以前,地方通過紅頭文件來管理,賦予設區(qū)的市立法權,可以使地方規(guī)范性文件回歸到法治軌道進行約束,這是件好事情,但是賦予設區(qū)的市立法權后,情況不容樂觀。

　　上海政法學院肖衛(wèi)兵副教授從信息公開的角度提出,新《立法法》通過后,首先,立法公開要有四公開,即公開什么、向誰公開、公開渠道、公開時間。目前,立法中的公開只是單向的主動公開,建議擴大公眾的查閱范圍。其次,需要明確人大在立法審議階段,哪些應該開門立法,哪些立法適宜關門討論。再次,公開的時間應保證,提前一個月向公眾征求意見。