研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

　　2015年10月27日-28日，北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所組織召開了“中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化”專題研討會(huì)，本次研討會(huì)是該所成立10周年慶系列學(xué)術(shù)活動(dòng)的組成部分。來自全國(guó)各地的近30名學(xué)者就財(cái)稅法治建設(shè)中的這一核心主題進(jìn)行了深入研討，下文將對(duì)學(xué)者們的主要觀點(diǎn)予以綜述。

　　一、宏觀綜合問題

　　北京大學(xué)法學(xué)院劉劍文教授在研討會(huì)開始前做了致辭。他指出，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱。目前，預(yù)算制度改革已經(jīng)初見成效，稅收制度改革也在緊鑼密鼓，本次研討會(huì)在某種意義上來講是在推動(dòng)第三項(xiàng)重大改革。他特別強(qiáng)調(diào)，事權(quán)劃分的核心問題是要保障和促進(jìn)公民基本權(quán)利。

　　中央民族大學(xué)法學(xué)院熊文釗教授提出了處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的八大原則。分別是：一體性統(tǒng)籌與多元性分籌相結(jié)合原則;相對(duì)集權(quán)與適當(dāng)分權(quán)相結(jié)合原則;事權(quán)與支出責(zé)任相匹配原則;強(qiáng)國(guó)富民與地方自治原則;行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相協(xié)調(diào)原則;行政區(qū)域與司法區(qū)域相分離原則;公共服務(wù)最大化與公共權(quán)力成本最小原則;中央與地方關(guān)系法治原則。他還特別提到了“強(qiáng)國(guó)”、“虛省”、“實(shí)縣(市)”的主張。

　　鄭州大學(xué)法學(xué)院苗連營(yíng)教授在評(píng)論時(shí)指出，央地的事權(quán)和財(cái)權(quán)的問題更多的是政策性的考量問題，需要政治家、決策者審時(shí)度勢(shì)地根據(jù)不同時(shí)期的情況作出安排和調(diào)整，這很難在事先以法律的形式作出明確的劃分。如果要強(qiáng)調(diào)中央和地方關(guān)系的法治化，可能更應(yīng)該關(guān)注的是中央和地方關(guān)系的處理怎么法治化，比如說地方對(duì)中央的政策安排和調(diào)整不滿意，怎么去質(zhì)疑中央的政策和安排，能不能給地方一個(gè)法律化的利益表達(dá)機(jī)制和途徑來對(duì)中央的安排和制度調(diào)整提出一些質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

　　北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所魏建國(guó)副研究員在比較美國(guó)、加拿大、德國(guó)和日本等國(guó)相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，提煉概括了處理中央與地方財(cái)政關(guān)系的對(duì)稱型制度模式和非對(duì)稱型制度。對(duì)兩種模式在事權(quán)劃分的一致性、事權(quán)與財(cái)政收益權(quán)的匹配程度、財(cái)政立法權(quán)與財(cái)政收益權(quán)的適應(yīng)程度等方面的差異做了分析，比較了兩種模式的優(yōu)劣，研究了差異的根源。對(duì)兩種制度模式的共性也進(jìn)行了分析。

　　二、事權(quán)與支出責(zé)任劃分

　　江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院朱丘祥副教授報(bào)告了政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的技術(shù)方法與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。他特別強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任的規(guī)范劃分應(yīng)尤其注重以下兩個(gè)原則：主權(quán)性事務(wù)中央專屬原則;地方性事務(wù)基層優(yōu)先、上升分配原則。在基本進(jìn)路方面，應(yīng)優(yōu)先劃分中央專屬事務(wù)與垂直管理責(zé)任;明確界定地方自主事權(quán)及其支出責(zé)任;壓縮共管事務(wù)范圍并細(xì)分支出責(zé)任;慎重對(duì)待委托事務(wù)及其財(cái)政責(zé)任。

　　三、稅收立法權(quán)與收益權(quán)

　　湖南大學(xué)法學(xué)院宋槿籬副教授就賦予地方政府稅收立法權(quán)發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。她指出，目前地方政府沒有獨(dú)立的稅收立法權(quán)導(dǎo)致了一些問題：首先，稅權(quán)高度集中在中央，而地方事權(quán)日益增多、支出需求不斷擴(kuò)大，卻沒有相應(yīng)的獨(dú)立的取得財(cái)政收入的稅收立法權(quán)來滿足需要，引發(fā)了基層政府財(cái)源匱乏和土地財(cái)政、稅外收費(fèi)擴(kuò)張等財(cái)政亂象。其次，高度集中的稅收立法權(quán)，削弱了處于地方的公民參與本地區(qū)事務(wù)治理的權(quán)利，在一定程度上不利于發(fā)揮和調(diào)動(dòng)地方的自主性和積極性，也不利于資源的有效配置。她認(rèn)為，有必要賦予地方一定的稅收立法權(quán)。其優(yōu)點(diǎn)是：有利于緩解地方政府財(cái)政壓力;有利于資源的有效配置;有利于實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政民主。

　　中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院翟繼光副教授就稅制改革中中央政府對(duì)地方政府稅收利益的蠶食做了分析。蠶食的方式主要包括：直接取消地方稅種，例如：屠宰稅、農(nóng)牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等;新增稅源劃歸中央，例如：對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得開征個(gè)人所得稅;重新劃分中央地方稅收分配模式，例如：所得稅收入分享改革。他提出，在稅制改革中維護(hù)地方稅收利益應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面入手：通過法律手段固定中央地方稅收收入劃分制度;確立財(cái)政收入法定原則，完善財(cái)政收入取得制度建設(shè);加強(qiáng)對(duì)地方取得財(cái)政收入行為的監(jiān)督。

　　北京大學(xué)法學(xué)院葉姍副教授報(bào)告了稅收收益劃分的規(guī)則。她對(duì)我國(guó)稅收收益劃分的規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)梳理。指出規(guī)定現(xiàn)行劃分規(guī)則的規(guī)范性文件的法律效力層級(jí)太低。提出可以利用稅收立法權(quán)回歸立法機(jī)關(guān)的契機(jī)，考慮在稅種法中規(guī)定稅收收益劃分條款。也可以選擇稅收收益劃分的統(tǒng)一立法，在財(cái)政收支劃分法或稅收基本法中予以規(guī)定。她還對(duì)未來稅收收益劃分規(guī)則的構(gòu)造提出了方案。

　　四、地方債

　　安徽大學(xué)法學(xué)院華國(guó)慶教授在《預(yù)算法》修訂的背景下，報(bào)告了地方發(fā)債制度的進(jìn)一步完善。他指出，《預(yù)算法》的修改頒行，雖然終結(jié)了是否賦予地方發(fā)債的論爭(zhēng)，但這并不意味著一個(gè)規(guī)范完善的地方債制度就已經(jīng)形成，更沒有消除對(duì)地方舉債持不同意見者的擔(dān)憂。對(duì)于目前試點(diǎn)的地方債自發(fā)自還制度，如果不允許地方政府債券違約，那么意味著仍然是由中央財(cái)政在做隱性擔(dān)保，地方債自發(fā)自還的初衷就完全無法實(shí)現(xiàn)。如果不能夠切實(shí)明確地方政府的發(fā)債主體身份和違約處置方案，地方政府的信用或者說違約風(fēng)險(xiǎn)就無法在地方債價(jià)格上得以體現(xiàn)，導(dǎo)致市場(chǎng)化機(jī)制失靈，自發(fā)自還的試點(diǎn)便失去了意義。他還提出了未來公債立法的三個(gè)模式。認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該采取第三種模式，即實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公債和國(guó)債的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整。

　　五、政府性基金

　　國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部馮俏彬教授報(bào)告了國(guó)家治理視角下的政府性基金管理。她指出，1996年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》最早提出了政府性基金這一概念。她將現(xiàn)行的眾多政府性基金重新予以歸類：“準(zhǔn)稅收”類政府性基金;“租”類政府性基金;“使用者付費(fèi)”類政府性基金;“加價(jià)”性質(zhì)的政府性基金。當(dāng)前我國(guó)政府性基金中最重要的問題是“收、支、用、管”一體化所致的管理問題與公信力不足。應(yīng)該盡快將具有“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)的政府性基金和具有“租”性質(zhì)的政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算;清理整頓“使用者付費(fèi)”性質(zhì)的政府性基金;建立、完善公共定價(jià)機(jī)制，明晰化國(guó)家重大工程項(xiàng)目的成本補(bǔ)償機(jī)制。

　　六、均等化

　　有多個(gè)發(fā)言與均等化有關(guān)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院徐陽光副教授就新修訂的《預(yù)算法》中的轉(zhuǎn)移支付條款進(jìn)行了解讀。他指出，首先，應(yīng)弱化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的宏觀調(diào)控功能。長(zhǎng)期以來，我們習(xí)慣用附條件的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的財(cái)政調(diào)控，這對(duì)引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的積極意義，但會(huì)削弱本不發(fā)達(dá)的地方財(cái)政自主權(quán)，偏離均等化的價(jià)值追求。其次，確立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)確立科學(xué)合理的計(jì)算公式，并做立法中確立下來，避免計(jì)算方法的變動(dòng)不居進(jìn)而引發(fā)所謂的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。再次，考慮設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

　　西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院席曉娟副教授以陜西省為例，研究了地方政府財(cái)政能力橫向均等化問題。她提出政府間轉(zhuǎn)移支付制度作為以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化的財(cái)政平衡制度，是實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力橫向均等化的制度選擇。應(yīng)在加速政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，健全政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合陜西具體省情實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力橫向均等化。

　　鄭州大學(xué)法學(xué)院金香愛副教授探討了我國(guó)特有的對(duì)口支援問題。強(qiáng)調(diào)對(duì)口支援采取的是政治動(dòng)員模式，具有政治義務(wù)而非法律義務(wù)的強(qiáng)制開展的特點(diǎn)。在依法治國(guó)的背景下，應(yīng)認(rèn)真思考其未來的發(fā)展方向。

　　中南大學(xué)法學(xué)院周剛志教授以德國(guó)、美國(guó)的相關(guān)判例為基礎(chǔ)，探討了教育財(cái)政中的平等保護(hù)問題。他把相關(guān)問題歸結(jié)為區(qū)域均等和族群平等。還進(jìn)一步探討了我國(guó)高校招生中的平等問題。

　　除了報(bào)告人外，還有多位學(xué)者以主持人、評(píng)論人的身份為本次研討會(huì)作出了貢獻(xiàn)。他們是：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院陳少英教授、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院朱大旗教授、中國(guó)政法大學(xué)科研處處長(zhǎng)施正文教授、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院許多奇教授、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)張道慶教授、大連海事大學(xué)法學(xué)院王世濤教授、山東工商學(xué)院法學(xué)院張獻(xiàn)勇教授、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院朱孔武教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所丁一助理研究員、中國(guó)青年政治學(xué)院湯潔茵副教授、上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院王樺宇博士后。（綜述供稿人：魏建國(guó)）