2014年10月22日，浙江省生態(tài)建設(shè)與環(huán)境整治法律對策研討會在杭州召開。省法學(xué)會陸劍鋒專職副會長、牛太升副會長、武鷹秘書長，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院田信橋副院長及部分專家學(xué)者和論文作者等共80余人出席會議。與會者圍繞“‘五水共治’的法制保障研究”、“我省空氣污染治理的法制保障”、“我省土壤污染治理的法制保障”等議題展開深入討論?，F(xiàn)將本次研討會的相關(guān)研討成果綜述如下：

　　一、“五水共治”的法制保障研究

　　(一)“五水共治”的頂層設(shè)計

　　浙江大學(xué)光華法學(xué)院鞏固副教授指出，當前，在省委省政府的周密部署、強力推動下，全省上下一心、團結(jié)奮進，“五水共治”已成破竹之勢，形勢喜人。在此過程中，我們也不難發(fā)現(xiàn)，當前的“治水”實踐主要還是集中行政資源、運用行政力量加以推進。這種方式靈活、迅捷、有力，在治理初期具有合理性和必要性，但這種著眼于行政層面、以加強執(zhí)法為主要內(nèi)容的舉措作用終究有限，要正本清源，依法治理。進入攻堅階段的“五水共治”要更加強化法治建設(shè)，向更高層次的法治化邁進，變“鐵腕”治水為“鐵規(guī)”治水。為此，需要制定三步走戰(zhàn)略：摸家底，立法清理;重法制，完善浙江“治水”相關(guān)地方立法;總結(jié)推廣。應(yīng)充分利用新頒布的《環(huán)境保護法》即將實施的有利機會，制定配套法規(guī)，從而使“五水共治”和生態(tài)文明建設(shè)獲得強有力的法制保障。

　　浙江農(nóng)林大學(xué)陳海嵩博士提出，目前在我省開展的“五水共治”行動，其戰(zhàn)略目標在于統(tǒng)籌水資源的經(jīng)濟、社會和生態(tài)屬性，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會安全、文化養(yǎng)成、生態(tài)可持續(xù)的綜合效益最大化。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，戰(zhàn)略管理的成功不僅取決于戰(zhàn)略本身，更受制于戰(zhàn)略執(zhí)行過程。就“五水共治”而言，在確立了戰(zhàn)略目標以后，如何有效執(zhí)行就成為當務(wù)之急。這就要求我們在加大物質(zhì)要素供給的同時，必須重視制度要素的供給，建構(gòu)“五水共治”的戰(zhàn)略管理體系，形成具有系統(tǒng)性、動態(tài)性、主動性的“五水共治”長效機制。從整體上看，“五水共治”的戰(zhàn)略管理框架包括應(yīng)急管理、危機管理、風險管理三個層面。

　　關(guān)于推進“五水共治”健康發(fā)展，寧波市江東區(qū)人民檢察院林國華認為，一是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變環(huán)境治理方式，將自身無法解決的污染問題，通過立項交予民營企業(yè)投資經(jīng)營，以解決治理資金不足等問題;二是對全省水系進行統(tǒng)一治理，重點解決管理體制機制、水系保護、水利建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境治理及城市地下管網(wǎng)分類管理等事項;三是將治理工程與文化建設(shè)相結(jié)合，以文化旅游產(chǎn)業(yè)推進城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)，著重解決文化保護及如何確保長期治理等問題。

　　浙江大學(xué)光華法學(xué)院沈金月建議，配合新的《環(huán)境保護法》，修訂《水污染防治法》、《浙江省水污染防治條例》等相關(guān)法律法規(guī)。對“五水共治”實踐中證明具有良好效果的相關(guān)制度，如“河長制”和環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等，建議將其納入法制化軌道，彌補制度缺陷，形成長效機制。

　　(二)“五水共治”的具體對策建議

　　1、關(guān)于水域治理。嘉興市南湖區(qū)人民檢察院李華偉等提出，現(xiàn)行制度不僅缺少專門針對農(nóng)村河道管理的制度設(shè)計，而且相關(guān)配套制度也不完善。為實現(xiàn)對農(nóng)村河道長效管理，應(yīng)專門制定浙江省農(nóng)村河道管理法規(guī)，并建立和完善公眾參與、考核等配套制度。平陽縣法學(xué)會課題組對鰲江流域塘河環(huán)境進行調(diào)研，提出可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防為主原則、流域管理責任原則，為制定《鰲江流域環(huán)境保護條例》建言獻策略。樂清市人民檢察院錢地虎等提出，要完善樂清灣海洋生態(tài)環(huán)境司法保障機制。(1)完善現(xiàn)有的非訴案件執(zhí)行機制，提升環(huán)境案件的執(zhí)行能力。(2)建立環(huán)保、公安、檢察院、法院等部門快速辦理污染環(huán)境刑事案件的統(tǒng)一協(xié)作司法工作機制，對污染環(huán)境刑事案件實現(xiàn)環(huán)保部門及時查處移送，公安機關(guān)及時立案查處，檢察機關(guān)快捕快訴、法院及時審理的高效司法保障機制，確保及時、有效、嚴厲打擊污染環(huán)境的刑事犯罪。(3)完善環(huán)境公益訴訟機制，強化企業(yè)對環(huán)境保護的法律責任。

　　2、關(guān)于養(yǎng)殖業(yè)污染防治。寧波市法制辦毛瑩指出，畜禽養(yǎng)殖污染是造成農(nóng)村水體污染的一個重要原因，但由于現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章均是對規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖場進行規(guī)范，對于規(guī)模標準以下的養(yǎng)殖場卻是空白，造成實際操作中無法可依，導(dǎo)致工作無法有效開展。建議完善畜禽養(yǎng)殖污染防治法律保障：(1)完善對畜禽養(yǎng)殖場(小區(qū))規(guī)模標準的相關(guān)規(guī)定;(2)對限養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖行為規(guī)定相應(yīng)的罰則;(3)出臺政府規(guī)章完善相關(guān)污染防治的法治保障;(4)加強畜禽養(yǎng)殖污染防治的執(zhí)法和監(jiān)督力度;(5)加強法制宣傳教育，做到信息公開與公眾參與;(6)基層鎮(zhèn)村把好畜禽養(yǎng)殖污染防治的第一關(guān)。金華職業(yè)技術(shù)學(xué)院龐寧指出，養(yǎng)殖業(yè)是微利產(chǎn)業(yè)，污水處理投資大、養(yǎng)殖者收益小，強行治理會影響畜禽產(chǎn)品供給和社會穩(wěn)定，在設(shè)置防治制度時，必須適當考慮養(yǎng)殖者的顧忌和利益，合理確定補償標準，增加補償方式，建立規(guī)模化養(yǎng)殖污水治理專項資金并統(tǒng)籌使用，加強對規(guī)?；B(yǎng)殖場(區(qū))污水處理的監(jiān)管力度，借助公眾力量督促養(yǎng)殖者和政府切實做好污水防治工作，建立農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)公益訴訟制度，對制度設(shè)置進行優(yōu)化選擇，保證規(guī)模化養(yǎng)殖污水的治理效果。

　　3、關(guān)于節(jié)水問題。寧波大學(xué)法學(xué)院蔡先鳳教授認為，我省應(yīng)在節(jié)水法規(guī)體系的完善、節(jié)水基礎(chǔ)管理制度建設(shè)、政府和企業(yè)管理責任落實、居民節(jié)水義務(wù)履行等方面進一步加強制度建設(shè)?？山Y(jié)合我省的實際情況，進一步完善節(jié)水法規(guī)體系，實現(xiàn)地方立法與國家立法的對接;建立較完備的工農(nóng)業(yè)用水節(jié)水指標統(tǒng)計制度，建立健全工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的分析監(jiān)測體系，探索建立單位節(jié)水貢獻度的考核評價制度，開展重點用水行業(yè)用水定額指標制度，研究和制定工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水地方標準體系;強化政府的監(jiān)管責任，強化企業(yè)的管理和落實責任;通過經(jīng)濟激勵和市場價格導(dǎo)向等措施，引導(dǎo)居民自覺自愿地履行節(jié)水義務(wù)。富陽市土木建筑學(xué)會劉明等提出，建筑施工節(jié)水工作是“五水共治”中節(jié)水的重要環(huán)節(jié)，要做好回收水的利用工作，在工程施工中積極宣傳和利用回收水，不僅可節(jié)約社會資源，減少環(huán)境污染，還可以樹立保護資源、倡導(dǎo)節(jié)約的新風氣，大大促進我國再生資源利用的步伐。

　　4、關(guān)于供水問題。寧波大學(xué)法學(xué)院夏雨等認為主要存在三個問題：一是飲用水水源地保護法律體系不健全，飲用水水資源保護在國家一級沒有專門立法，法律較少且法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性較差，行政法規(guī)和行政規(guī)章內(nèi)容滯后，地下飲用水水源地保護制度欠缺，飲用水源保護區(qū)突發(fā)性污染應(yīng)急制度不完善，飲用水源保護區(qū)生態(tài)補償制度不完備;二是執(zhí)行飲用水水源保護法律法規(guī)存在問題，飲用水水源地規(guī)劃建設(shè)壓力加大，飲用水水源地環(huán)境形勢不容樂觀，農(nóng)村飲用水水源地保護相對薄弱，飲用水水源地保護能力不足;三是缺少行政執(zhí)法責任追究制度。浙江諾力亞律師事務(wù)所李玉萍指出，我省作為東部發(fā)達地區(qū)，要解決目前的水資源缺乏問題，除了技術(shù)升級、建設(shè)水利工程等措施外，建立完善的水權(quán)交易制度是解決問題的根本和保障。要合理分配初始水權(quán);建立水資源流域管理制度;建立健全科學(xué)合理的水價形成機制建立規(guī)范的水權(quán)市場;在各流域內(nèi)設(shè)立水資源管理委員會，建立“水權(quán)交易所”和“水權(quán)銀行”等。

　　5、關(guān)于生態(tài)保護補償。桐鄉(xiāng)市環(huán)保局鐘玲娟指出，財政補償是生態(tài)補償?shù)闹饕侄?，過去的生態(tài)補償多為中央財政對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，而此次新修訂的環(huán)保法明確規(guī)定地方政府要落實生態(tài)保護補償基金，且鼓勵受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償，這說明生態(tài)補償?shù)闹負鷮⒙溆诟骷壍胤饺嗣裾?，地方各級人民政府可以?gòu)建政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的補償機制，按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，明確責任與義務(wù)，嚴格考核與問責，通過市場手段實現(xiàn)區(qū)域間統(tǒng)籌發(fā)展。

　　(三) “五水共治”的司法保障

　　1、關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接。嘉興市中級人民法院課題組針對嘉興生態(tài)環(huán)境的基本狀況、環(huán)境案件行政執(zhí)法與司法聯(lián)動狀況進行調(diào)研，在分析問題的基礎(chǔ)上，從三個方面提出了對策建議，法律法規(guī)層面：細化環(huán)保刑事案件定罪量刑標準、完善環(huán)境侵權(quán)民事責任追究、賦予環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)、對裁執(zhí)分離進行立法明確。制度機制方面：建立健全行政執(zhí)法與司法聯(lián)席會議制度;設(shè)立環(huán)保法庭，走環(huán)境司法專門化道路;創(chuàng)新環(huán)境案件判決和執(zhí)行方式;建立完善環(huán)境公益訴訟制度;構(gòu)建環(huán)境污染鑒定評估體系;構(gòu)建環(huán)境責任社會化分擔機制?；鶎踊A(chǔ)方面：加強環(huán)保行政執(zhí)法隊伍建設(shè)、培養(yǎng)環(huán)保審理專業(yè)人才、強化環(huán)境社會綜合治理。溫州市中級人民法院課題組建議，要進一步探索完善“裁執(zhí)分離”工作機制，進一步加大環(huán)境非訴行政案件執(zhí)行力度，依法采取“代履行”及時遏制環(huán)境污染;要擺脫對鑒定意見的過分依賴;建立環(huán)境損害補償機制;及時采取行為保全措施;加強環(huán)境司法專業(yè)人才培養(yǎng)。湖州師范學(xué)院沈月娣教授提出，要建立跨區(qū)域環(huán)境治理機構(gòu)，確立企業(yè)、個人、非政府組織等環(huán)境治理主體地位，規(guī)范環(huán)境管制標準在司法裁判中的效力，擴大環(huán)境污染公益訴訟的主體范圍，強化環(huán)境行政主體的行政強制執(zhí)行，進一步完善環(huán)境治理制度。龍泉市人民法院熊興華認為，針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件頻發(fā)、多發(fā)之勢，各地法院要通過積極履行審判職能、及時發(fā)出司法建議、適時加強法制宣傳等方式作出回應(yīng)。要及時理性回應(yīng)大眾關(guān)切，建立以“傳統(tǒng)管轄為主，流域管轄為輔”的管轄格局，完善民事和公益訴訟機制，探索建立生態(tài)恢復(fù)量刑交易機制。

　　2、關(guān)于環(huán)境侵權(quán)糾紛解決。上虞市人民法院馮嬌雯指出，在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域，因果關(guān)系證明要保持相對的確定性和穩(wěn)定性，以便準確界定責任承擔者;在充分權(quán)衡公共政策和法律價值的基礎(chǔ)上，適當?shù)亟厝∫蚬P(guān)系鏈條，將環(huán)境侵權(quán)者的賠償責任限定在一個合理的范圍內(nèi)。因果關(guān)系推定的合理運用，有助于達成“賠償受害人損失并兼顧社會生產(chǎn)發(fā)展和公益事業(yè)發(fā)展”的衡平目標。慈溪市人民法院任才峰等指出，司法參與環(huán)境糾紛解決的限度取決于兩個方面，一是司法救濟在環(huán)境糾紛解決中的角色，這是從需求的角度對司法救濟的定位，二是司法制度本身的輸出正義的能力，這是從供給角度對司法救濟的分析。應(yīng)在制度比較的基礎(chǔ)上理性認識司法救濟在解決環(huán)境糾紛中的角色和定位。司法參與環(huán)境糾紛解決應(yīng)遵循司法最低限度主義，避免僭越立法權(quán)和行政權(quán)。中國環(huán)境司法改革應(yīng)由政策實施型司法向糾紛解決型司法歸位。富陽市人民法院高開封提出：(1)要充分利用法定制度，保護水污染受害者的合法權(quán)益;(2)要正確理解舉證責任倒置與因果關(guān)系推定原則的含義，準確裁決案件;(3)建立水污染侵權(quán)損害賠償社會化分擔機制，保障受害人獲得有效救濟。以此應(yīng)對水污染侵權(quán)的民事訴訟糾紛。

　　寧波市江北區(qū)人民法院黃書建等提出，水污染防治是一個系統(tǒng)工程，應(yīng)從嚴把握水污染民事賠償力度;完善“排除危害”責任方式的適用;健全訴訟程序保障機制;構(gòu)建水污染侵權(quán)社會化損害賠償體系，完善水污染侵權(quán)民事救濟制度。

　　3、關(guān)于環(huán)境犯罪。寧波市中級人民法院陳靖提出要五個方面防范破壞環(huán)境資源的犯罪，一是加強宣傳,提高全社會的環(huán)境保護意識;二是密切配合、嚴格執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法犯罪行為;三是嚴查破壞環(huán)境領(lǐng)域職務(wù)犯罪，完善監(jiān)管機制，堵塞監(jiān)管漏洞;四是發(fā)揮財產(chǎn)刑的懲罰作用，在經(jīng)濟上打消犯罪的誘因;五是擴大保護范圍，完善立法，依法嚴厲打擊污染環(huán)境犯罪。富陽市人民法院潘蔚認為，《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺后，各地行政和司法部門都加大了對此類犯罪行為的打擊，但在有關(guān)犯罪形態(tài)是行為犯還是結(jié)果犯、單位犯罪的適用方式、鑒定資質(zhì)制度的完善以及對水污染環(huán)境行為的疏導(dǎo)、行政和司法部門的配合、污染損害結(jié)果的救濟等問題仍需要進行深入探討。

　　二、空氣污染治理的法制保障研究

　　1、關(guān)于大氣污染治理法律體系。富陽市檢察院童韻指出，現(xiàn)行《大氣污染防治法》存在著法律條款規(guī)定上的缺陷和與現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展不符的情況，需要及時修改，并提出“理論和實踐兼顧，立法與效應(yīng)并存;借鑒和創(chuàng)新兼顧，規(guī)制與引導(dǎo)并存”的宏觀建議。我省在研究空氣污染防治保障時，需要遵循適用性、科學(xué)性、預(yù)防性和可行性原則;需要在法治理念、法治權(quán)威、法治程序和法治意識上下功夫，需要在完善空氣污染防治體系、建構(gòu)空氣污染防治的監(jiān)管機制、提升空氣污染防治區(qū)域聯(lián)防聯(lián)考的法治水平。針對我國現(xiàn)行的大氣污染防治法律規(guī)范過于陳舊且修改宕延、缺乏程序性規(guī)范等，無法應(yīng)對日益嚴重的大氣污染事件，浙江農(nóng)林大學(xué)張毅、孫洪坤建議制定《大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理法》;增加程序性規(guī)范;加大污染處罰幅度;接軌環(huán)境公益訴訟制度;增強環(huán)境刑法的懲戒機制;健全大氣污染應(yīng)急管理救濟機制等，不斷完善城市大氣污染防治法律體系。景寧縣人民法院課題組建議應(yīng)當將空氣中PM2.5值標準納入法律中，控制建筑和道路的揚塵污染、治理餐飲廢氣污染，禁止秸稈焚燒，加強對機動車尾氣排放的限制，建立霧霾的監(jiān)測和預(yù)警機制，完善政府問責機制;完善救濟制度;將公益訴訟引入大氣污染防治領(lǐng)域;加大環(huán)境污染刑事犯罪的懲處力度。

　　2、關(guān)于低碳制度建設(shè)。省社科院沈軍指出低碳發(fā)展社會的形成不是單一結(jié)構(gòu)所能達到的目標，而是一套多元體系相互融合、交疊的過程。第一層面是法律規(guī)范以及行政決策執(zhí)行機制的建構(gòu)，滲入低碳理念，進行遠景低碳規(guī)劃，設(shè)置低碳戰(zhàn)略目標，集中行政優(yōu)勢制定有效低碳政策，務(wù)實、靈活的低碳管理;第二層面，文化與公民社會的重塑，低碳發(fā)展的最終目標是建設(shè)低碳社會，而低碳社會的形成是內(nèi)蘊文化的適應(yīng)，公民參與權(quán)利的尊重與賦予，用更為民主的視野容納民眾的力量，提升低碳文化品質(zhì);第三層面，最為基礎(chǔ)且更具應(yīng)用性的低碳科技與低碳經(jīng)濟進步，推動干凈有效的科技革新，改變傳統(tǒng)消費理念，加快綠色經(jīng)濟規(guī)劃出臺。結(jié)合我省地方實際，根據(jù)低碳發(fā)展社會需要，以低碳指標、低碳文化制度、低碳公民社會融合為切入點，提出了我省低碳發(fā)展建設(shè)路徑和改革突破口。

　　三、土壤污染治理的法制保障研究

　　土壤重金屬污染直接影響糧食生產(chǎn)安全，嚴重威脅人們的身體健康。浙江農(nóng)林大學(xué)陳靜指出，在土壤重金屬污染防治方面，我國目前還沒有專門性單行法律法規(guī)，僅散見于《環(huán)境與資源保護法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)。且我國現(xiàn)行法律對土壤污染防治的規(guī)范規(guī)定的只是國家環(huán)保的基本國策以及一些原則性的條款，并未明確規(guī)定土壤重金屬污染防治具體措施和法律責任。浙江農(nóng)林大學(xué)張毅、孫洪坤建議在嚴格責任、修復(fù)費用優(yōu)先受償、懲罰性賠償?shù)仍瓌t指引下，完善能實現(xiàn)受害者聯(lián)合、節(jié)約司法資源、促進企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的集團訴訟制度;建構(gòu)以“重金屬污染基金制度”與“重金屬污染責任保險制度”為主要進路的我國土壤重金屬污染損害的社會化救濟機制。浙江農(nóng)林大學(xué)章瑜認為土壤重金屬污染治理是一項任重道遠的社會性工程。美國超級基金法立法理念且基金運行以來成效顯著，啟發(fā)我們探索土壤重金屬污染治理創(chuàng)新路徑。建議建立浙江省土壤重金屬污染治理基金。