2012年9月1日，由廣東省法學會、香港城市大學法律學院、澳門大學法學院共同主辦，東莞市法學會承辦的第四屆粵港澳法學論壇在東莞隆重舉行。中國法學會副會長李清林，廣東省法學會會長王駿，香港城市大學法律學院院長王貴國，澳門大學法學院院長莫世健，廣東省人民政府法制辦主任、省法學會副會長李炳余，東莞市人大常委會副主任、市法學會會長黃雙福等領導出席論壇并講話。來自國務院港澳辦、省政府港澳辦、香港中聯(lián)辦、澳門中聯(lián)辦以及粵港澳三地的法學法律專家學者和實務部門的代表共130多人參加了論壇。論壇緊緊圍繞“粵港澳三地社會建設與社會管理法律問題研究”這一主題，就如何加強粵港澳三地緊密合作，更好地學習借鑒港澳社會管理經(jīng)驗來推動我省社會建設和社會管理創(chuàng)新等問題建言獻策，提出不少有價值的觀點和建議。現(xiàn)綜述如下：

　　一、完善社會危機管理的法律和制度

　　社會危機是指由自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、安全事件、經(jīng)濟危機等引發(fā)的并對大眾正常的生活、工作以至生命財產(chǎn)構(gòu)成威脅的緊急事件。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型和全面建設小康社會的關鍵時期，在經(jīng)濟全球化、利益多元化和自然環(huán)境不斷惡化的時代背景下，各種社會公共危機已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，成為社會管理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。我國應借鑒和汲取西方發(fā)達國家在現(xiàn)代化建設進程中防范社會矛盾、應對社會危機的經(jīng)驗與教訓，為積極化解社會矛盾，加強社會危機管理，促進社會和諧提供法治保障。

　　(一)制定全局性危機管理法律。盡管我國已經(jīng)制定了一些應急性的危機管理法律，但事關全局性的法律尚屬空白，應盡快制訂一部統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》。借鑒俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦緊要狀態(tài)法》，美國的《國度緊急狀況法》，法國、加拿大、土耳其的《緊要狀態(tài)法》等，從國家立法層面規(guī)定重大危機下領導權力體系、危機管理原則、重大危機信息通告與發(fā)布制度、應急預案及啟動標準、復合型危機發(fā)生之后的危機對應等，以保證在發(fā)生突發(fā)事件時，政府可以根據(jù)法律規(guī)定的基本制度和一般原則迅速應對，進而提高危機的快速決策能力。

　　(二)建立健全組織體系和專門機構(gòu)。要建立一個具有綜合協(xié)調(diào)能力的政府危機管理機構(gòu)，以加強政府的危機決策能力，成功應對各種危機實踐;要進一步明確中央各部委、地方各級人民政府危機管理的職能、職責和責任;要明確不同政府機構(gòu)在承擔某些特定危機管理的職能和職責，形成統(tǒng)一領導、分工協(xié)調(diào)的應急管理體制。

　　(三)改革組織系統(tǒng)，提高決策效率。政府組織結(jié)構(gòu)的簡化應大幅度壓縮中間層次，由自上而下的垂直結(jié)構(gòu)向水平型結(jié)構(gòu)形式轉(zhuǎn)化;減少管理層次，加大管理幅度，實現(xiàn)整個政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化;賦予基層組織處理問題的適當權力，實現(xiàn)功能的有機結(jié)合。

　　(四)完善有效的信息溝通渠道和資源支持系統(tǒng)。社會危機信息的緩報、漏報和錯報就會出現(xiàn)各種虛假信息及謠言四起，對保持民眾情緒穩(wěn)定和理解形成很大障礙。及時、準確、雙向互動地傳遞危機相關信息，是充分保障人民群眾知情權，引領群眾科學應對危機的基礎。

　　(五)樹立全民公共危機意識。一方面，各級政府對其工作人員進行危機教育，認識危機的特征、危機爆發(fā)的危險程度、可能影響的范圍等相關常識，養(yǎng)成危機意識和防范意識;另一方面，各級政府要在廣大人民群眾中開展危機治理教育和培訓，強化公眾的危機意識，加強危機處理的必備常識。

　　(六)建立健全危機處置懲罰后的評估系統(tǒng)。對那些在處理危機過程中沒有盡忠職守，沒有把人民的生命財產(chǎn)放在首要位置的責任人進行必要的責罰，乃至追究其司法責任。對危機的被害人進行必要的援助，包括物質(zhì)、資金援助和心理援助。要建立獨立查詢制度和機構(gòu)，查詢并公開危機原因，使結(jié)果更具有客觀性與公平性。

　　二、廣東建設法治化營商環(huán)境的具體路徑

　　借鑒香港營商環(huán)境法治化經(jīng)驗，努力建設一個尊重法治權威，和諧有序、活力、開放，多元化高效監(jiān)管的國際化營商環(huán)境，促進廣東經(jīng)濟又好又快持續(xù)發(fā)展。

　　(一)完善政務環(huán)境建設。一是嚴格規(guī)范執(zhí)法行為，規(guī)范完善行政執(zhí)法程序規(guī)范;二是創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，正確處理合法性與靈活性的關系，努力實現(xiàn)柔性執(zhí)法方式法治化;三是加快誠信政府，廉潔政府建設。完善社會信用體系建設，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督的信用監(jiān)督管理體系。大力宣傳和弘揚廉政文化，加強權力的監(jiān)督，防范利用職權、職務牟取不正當利益、干涉企業(yè)合法生產(chǎn)經(jīng)營的情況發(fā)生。

　　(二)完善商事糾紛解決機制。一是推進政府主導、專業(yè)保障、社會參與的行政復議委員會試點工作，充分發(fā)揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用。注重運用行政調(diào)解、和解手段，實現(xiàn)當事各方的利益最大化;二是探索建立公正便捷的民商事調(diào)處機制。重點發(fā)揮工商聯(lián)和各商會、協(xié)會的作用，積極探索構(gòu)建“商會調(diào)處+仲裁”和“商會調(diào)處+訴訟”的民商事糾紛解決機制;三是加強企業(yè)民商事仲裁和國際貿(mào)易仲裁工作。加強仲裁人員建設，加大商務仲裁案件辦理力度，推動商務仲裁與國際慣例接軌;四是加強勞動爭議仲裁調(diào)解工作。加強引導勞資雙方平等接受法律的約束和保護，自覺運用法律表達訴求，構(gòu)建和諧勞動關系。

　　(三)完善營商法律服務。一是發(fā)揮政府法律顧問作用。加大對企業(yè)法律風險防范服務，引導企業(yè)建立危機處理機制，為企業(yè)依法經(jīng)營、化解法律糾紛等方面提供相應的法律指引;二是加強面向企業(yè)的律師、公證等法律服務。培育、整合高端的涉外法律服務隊伍，為相關企業(yè)和機構(gòu)提供及時、高效的法律服務，切實維護企業(yè)的合法權益;三是加大法律宣傳。深入企業(yè)、商會、協(xié)會宣講政府服務經(jīng)濟發(fā)展的各項政策和措施，培育營商主體的守法意識、法制觀念;四是建立域外法律查詢機制。不斷加強對域外與營商環(huán)境相關的法律法規(guī)的學習研究，總結(jié)可資借鑒的先進經(jīng)驗，完善我省相關立法。

　　三、完善粵港澳政府合作的法律構(gòu)想

　　粵港澳政府合作在制度上目前仍存在諸多問題，難以滿足區(qū)域經(jīng)濟一體化下三地政府合作的客觀需要，必須遵循原則、明確權責、健全機制，實現(xiàn)合作治理，為粵港澳政府有效合作提供法律制度保障。

　　(一)遵循原則。根據(jù)“一國兩制”的政治現(xiàn)實和粵港澳區(qū)域經(jīng)濟一體化的客觀要求，粵港澳政府合作應遵循以下原則：一是平等原則?；浉郯恼际侵醒胝y(tǒng)一領導下的地方政府，三地政府的法律地位是平等的，任何一方應該尊重對方在法治框架下作出的決策，即使涉及到自己的利益也只能通過友好協(xié)商來解決;二是互利合作原則?；浉郯娜卣欠傻匚黄降鹊牡胤秸谝欢ǔ潭壬洗碇胤嚼?，三地政府合作主要是基于地方利益需要而進行的，必須照顧各方利益，以互利雙贏為前提;三是協(xié)商參與原則。在粵港澳政府合作過程中，應將涉及公民權益的核心關節(jié)點向公眾公開，從而讓公眾有序參與政府合作，使得相關協(xié)議、政策得到公眾的理解并自覺貫徹。

　　(二)明確權責。在現(xiàn)行法律框架下，港澳政府的權責非常明晰，而廣東省政府的權責則是抽象而模糊的。通過特別立法方式授予廣東省政府《立法法》規(guī)定的法律保留事項以外所有權力，不僅可以促進粵港澳政府合作的制度創(chuàng)新，而且可以發(fā)揮廣東先行先試的作用，為今后中央與地方關系的法治化提供實踐經(jīng)驗;在粵港(粵澳)合作聯(lián)合辦公室的基礎上，設立相對獨立的粵港澳合作委員會，由三方政府協(xié)商制定粵港澳合作委員會職權、職責及權力行使程序等，并各自通過法定途徑完成粵港澳合作委員會的法定授權。

　　(三)健全機制?；浉郯恼挠行Ш献餍枰幌盗兄贫葯C制來保障。在現(xiàn)有制度保障的基礎上，至少還應該建立健全聯(lián)席會議機制、合作信息公開機制、公眾參與合作機制、跨域影響決策的備案機制和合作糾紛的解決機制。

　　(四)合作治理?；浉郯恼献魇侨睾献鞯暮诵?，但也必須看到，當今世界多中心治理已是社會治理的一大趨勢。因此，在粵港澳政府合作之外，推動社會公共組織、私人部門的共同參與，確立政府、社會公共組織、私人部門共同參與的合作治理機制無疑是提高粵港澳政府合作實效的有效途徑，有助于解決粵港澳政府權限不相一致所帶來的某些無奈，有效推進區(qū)域一體化的進程。

　　四、積極創(chuàng)建粵港澳三地法律溝通協(xié)調(diào)機制

　　針對粵港澳三地司法協(xié)助中遇見的問題，建議粵港澳三地在刑事司法領域創(chuàng)新合作機制，相互承認刑事司法判決并協(xié)助執(zhí)行，妥善解決合作中出現(xiàn)的新問題。

　　(一)粵港澳地區(qū)應求同存異，注重實效，在刑事司法中創(chuàng)新合作機制。目前粵港澳三地在社會治安和刑事司法互助方面的合作還處于法律缺失的狀態(tài)。在國家層面的合作安排尚未出臺之前，粵港澳三地可以進行充分協(xié)商，先行簽署《警務合作框架協(xié)議》、《相互移交逃犯合作安排》、《代為扣押財產(chǎn)和證據(jù)移交實施辦法》等地方合作規(guī)范，建立海上聯(lián)合巡邏、法律資訊、犯罪信息、刑事科學技術資源等共享機制，有效控制跨境違法犯罪活動。

　　(二)粵港澳三地相互承認刑事司法判決并協(xié)助執(zhí)行。一方面對異地作出的刑事司法判決可以默認其判決結(jié)果，以維護司法的權威與嚴肅性，否則，大量的刑事判決將因得不到異地承認而處于尷尬的地位。另一方面，針對需要協(xié)助執(zhí)行的刑事案件，如執(zhí)行緩刑或需要對異地的財產(chǎn)進行查封、扣押、劃撥、移交等情況，經(jīng)司法機關申請，異地司法機關審查發(fā)現(xiàn)不滿足雙重犯罪原則或有損公序良俗，則可以有條件地不予執(zhí)行。

　　(三)粵港澳三地應加強溝通，妥善解決合作中出現(xiàn)的新問題。因粵港澳地區(qū)處于不同的法域，在法律上尤其是刑事司法中存在大量區(qū)際司法沖突，三地只有加強溝通、相互尊重、相互體諒，在平等協(xié)商的基礎上求同存異，遵循基本法所確立的原則來進行制度層面的構(gòu)建，以逐步形成一套科學理性、兼容并包、能被各方接受且具可持續(xù)性的規(guī)則體系。

　　五、完善與加強粵港澳法律服務合作

　　完善《內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》(簡稱CEPA)、《粵港合作框架協(xié)議》中關于法律服務的相關規(guī)定，進一步推動粵港兩地法律服務合作走向深入。

　　(一)完善CEPA中法律服務合作規(guī)定及制度。

　　1、關于香港律師事務所在內(nèi)地設立代表機構(gòu)。應根據(jù)香港與內(nèi)地現(xiàn)時的合作情況，放寬對香港律師事務所在內(nèi)地設立代表機構(gòu)的條件限制，在代表機構(gòu)的設立條件、活動范圍、聘用人員等方面給予香港律師事務所比外國律師事務所設立代表機構(gòu)相對優(yōu)惠的條件。

　　2、關于取得內(nèi)地律師執(zhí)業(yè)資格的香港居民在內(nèi)地執(zhí)業(yè)。近年來，取得內(nèi)地律師執(zhí)業(yè)資格的香港居民在內(nèi)地執(zhí)業(yè)的范圍越來越寬，但在不斷向前推進的過程中，一些細節(jié)上的規(guī)定還需完善。國務院有關部門應當積極與香港特區(qū)政府相關部門進行磋商，確立一個明確清晰的標準，并予以公布，以便兩地法律服務工作者按照相關標準開展業(yè)務。

　　3、關于香港與內(nèi)地律師事務所聯(lián)營。一是目前規(guī)定律師事務所之間的聯(lián)營，香港的律師事務所必須在內(nèi)地設立代表機構(gòu)。一些中小型的香港律師事務所由于營運成本較高，一般沒有在內(nèi)地設立代表機構(gòu)，這就挫傷了中小型的香港律師事務所與內(nèi)地律師事務所聯(lián)營的積極性，建議考慮逐步降低門檻;二是目前法律框架下的律師事務所聯(lián)營只能是合同型聯(lián)營，隨著合作交流不斷加強，如果聯(lián)營模式僅局限于合同聯(lián)營，將阻礙三地律師事務所的進一步深度合作。可以考慮以廣東省為試點，逐步推行三地律師事務所的合伙型聯(lián)營模式。

　　(二)完善《粵港合作框架協(xié)議》中法律服務合作規(guī)定及制度。

　　1、兩地政府應加強對在內(nèi)地執(zhí)業(yè)的香港律師和香港律師事務所的監(jiān)督和管理。目前對于出現(xiàn)違法違規(guī)的香港律師和香港律師事務所的懲罰力度仍然停留在罰款的層面，對于違法行為不夠阻嚇力度，應加強立法管理。

　　2、兩地政府之間應加緊就香港與廣東的法律服務合作中的具體事宜進行磋商，積極完善《框架協(xié)議》中仍未落實的具體措施，使相關法規(guī)更具有可操作性，以便兩地法律職業(yè)者按照規(guī)定依法進行合作。

　　3、加強法律服務合作，除了政府方面的官方努力外，民間機構(gòu)的力量不可或缺?；浉郯姆▽W論壇作為一個高層次的區(qū)域法學論壇，關注的范圍包括如何促進三地法律界、法學界的相互了解、相互合作及司法機關間的相互協(xié)助等，論壇的參與者都是三地合作發(fā)展方面素有深入研究的專家學者，《框架協(xié)議》項下的法律事務協(xié)調(diào)機制可以吸納這些專業(yè)人士組成專家小組，為粵港法律服務合作出謀劃策。