推進(jìn)城市治理法治化

-----全國副省級城市法學(xué)會第二十六次年會暨論壇綜述

　　全國副省級城市法學(xué)會第二十六次年會(2014年)暨論壇由南京市法學(xué)會承辦，本次會議的主題為“城市治理法治化”，重點圍繞城市治理法治化的基本概念及其理念、城市治理法治化的基本體系(領(lǐng)域)、城市治理法治化的基本方式等問題展開研究。本次會議共收到論文120余篇，以貫徹落實中共十八屆三中、四中全會精神為主旨，從不同的視角對城市治理法治化進(jìn)行深入思考?，F(xiàn)將會議論文和研討中提出的觀點綜述如下：

　　一、城市治理法治化的基本概念及其理念

　　城市治理現(xiàn)代化是城市治理轉(zhuǎn)型的最終追求，然而在許多城市治理過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)“低效率城市治理困境”，即城市發(fā)展績效差、城市治理能力弱、城市法治建設(shè)不完善之間因果關(guān)系的死循環(huán)導(dǎo)致城市治理能力始終走不出低水平和低效率困境。實踐證明，法治建設(shè)是破解“低效率城市治理困境”的必然選擇，這對探索提升城市治理現(xiàn)代化路徑有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實意義。

　　(一)城市治理法治化的概念

　　“城市治理”是一個動態(tài)的過程，它是指多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市地區(qū)公共事務(wù)的有效活動。在我國，“城市治理”有廣義與狹義之分，廣義的“城市治理”包括人大、政府、司法機(jī)關(guān)、各種社會組織、公民個人等眾多治理主體，狹義的“城市治理”的治理主體主要是政府。與“城市治理”相聯(lián)系的還有“城市管理”，這是指政府及其組成部門依法行使行政權(quán)力，對相關(guān)城市公共事務(wù)和秩序進(jìn)行組織、服務(wù)和監(jiān)管的活動，它是城市治理的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

　　有學(xué)者認(rèn)為，“城市治理法治化”是指在選舉民主、協(xié)商民主、自治民主的基礎(chǔ)上，以法治思維和法治方式進(jìn)行城市治理、保障市民權(quán)利的立法、執(zhí)法、司法、守法的制度安排與實踐過程。這一概念具有三個要素：以人民民主、保障人權(quán)等為價值追求，這是其價值規(guī)則;以立法、執(zhí)法、司法、守法的制度構(gòu)建為基本形式，這是其制度規(guī)則;以實現(xiàn)上述價值與制度為實踐過程，這是其實踐規(guī)則。從這一意義上說，“城市治理法治化”等同于“法治城市”。

　　(二)城市治理及其法治化的理念

　　法治思維是城市治理的指導(dǎo)思想。如何在法治思維下對城市進(jìn)行有效治理以實現(xiàn)城市的和諧有序發(fā)展，如何運(yùn)用法治思維以提升城市管理水平是值得深入探討的重大課題。

　　有學(xué)者指出，我國城市治理法治化具有法治中國所應(yīng)該具有的人民民主、尊重人權(quán)、良法治國、依法執(zhí)政、分權(quán)制衡、程序正義等基本元素，同時也應(yīng)具有自身的一些核心價值。這些價值主要表現(xiàn)在：城市治理法治化的基本目標(biāo)應(yīng)該是“好政府，好社會”;城市治理法治化的基本理念應(yīng)該是“全面治理，服務(wù)為主”;城市治理法治化的基本主體應(yīng)該是“政府主導(dǎo)，社會參與”;城市治理法治化的基本形式應(yīng)該是“硬法為主，軟法為輔”;應(yīng)該說，上述核心價值是人類社會最根本的價值需求，是推進(jìn)城市治理法治化的至上規(guī)則，也是城市治理中立法、執(zhí)法、司法、守法的行為指南。

　　城市治理涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會管理的方方面面，有學(xué)者則從依法行政的角度，探討在城市治理過程中，如何秉承法治理念，運(yùn)用法治思維和法治方式以提升城市治理法治化水平。城管部門在我國城市治理中有著重要的地位，有學(xué)者對城管部門的法治思維進(jìn)行了研究，認(rèn)為城管部門進(jìn)行城市治理應(yīng)當(dāng)秉持以人為本、柔性執(zhí)法的理念，從根本上解決城管執(zhí)法領(lǐng)域的暴力傾向問題;必須正視城管執(zhí)法體制存在的尖銳矛盾;樹立大城管理念和共同治理理念，樹立以人為本、柔性執(zhí)法理念，形成城管部門與其他執(zhí)法部門的更大合力，形成公眾參與、政民合作、民主行政的新局面。

　　二、城市治理法治化的基本體系(領(lǐng)域)

　　(一)城市治理法治化體系的綜合分析

　　針對城市治理法治化過程中出現(xiàn)的諸如基本理念尚未確立、基本制度尚不健全、治理能力碎片化現(xiàn)等現(xiàn)象，有學(xué)者從綜合法學(xué)派的角度出發(fā)，試圖尋找城市治理法治化的綜合性實現(xiàn)途徑。他們認(rèn)為，法治實際上是價值、制度與事實的統(tǒng)一與綜合。因此，就城市治理法治化過程中的種種問題，必須構(gòu)建城市治理法治化的整體框架，并遵循三大法治規(guī)則：價值規(guī)則，即堅守城市治理法治化的核心價值;制度規(guī)則，即完善城市治理法治化的制度體系;實踐規(guī)則，即形成城市治理法治化的制度合力。

　　有學(xué)者特別提出，應(yīng)重視城市治理的頂層制度。從理論分析的邏輯結(jié)構(gòu)上說，至少需要注意以下問題：一是應(yīng)使“城市治理”這一概念成為執(zhí)政的主流話語。至今為止，執(zhí)政黨歷次工作報告都沒有使用這一概念。建議中央出臺城市治理的專門文件，將“城市治理”、“城市治理法治化”納入中央層面的工作報告中，并將其視為“法治中國”及“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的主要內(nèi)容。二是全國人大常委會應(yīng)加緊調(diào)研制定城市治理專門法律的可能性，并在其中規(guī)定城市治理的專門行政主管部門。只有這樣，才有可能建立健全城市治理法律體系。三是現(xiàn)階段應(yīng)以提高立法質(zhì)量為突破口進(jìn)行城市治理法治化的制度設(shè)計。地方人大應(yīng)充分利用立法權(quán)和重大事項決定權(quán)，在城市治理方面改變法規(guī)起草工作過分依賴政府部門的局面、增加自主立法的數(shù)量，逐步縮減政府規(guī)章的數(shù)量，通過立法聽證會、專家咨詢、媒體征求意見和建議等形式廣泛吸納民意、提高立法質(zhì)量;設(shè)區(qū)的城市應(yīng)充分利用《立法法》修正案擬賦予282個設(shè)區(qū)城市地方立法權(quán)的契機(jī)，就城市治理的立法項目提前布局，及早謀劃。

　　城市治理法治化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程。從其實踐流程看，首先要有能夠體現(xiàn)多數(shù)人意志的法律的制定，其次要有嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范的法律的執(zhí)行，最后要有能夠體現(xiàn)公正的對法律實施及其效果進(jìn)行的評估和糾錯。基于此，有學(xué)者認(rèn)為城市治理法治化的調(diào)整范圍至少應(yīng)該包括立法、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟(jì)四個方面，而不僅僅是城市治理執(zhí)法這一個環(huán)節(jié)。

　　(二)城市治理法治化體系的具體領(lǐng)域

　　1、城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展是整個社會的基礎(chǔ)和核心，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。多位學(xué)者就城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域治理的法治化提出了自己的見解。

　　財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，天然地體現(xiàn)著國家和國民、政府和市場之間的關(guān)系。有學(xué)者提出，法治財政標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度、提高理財水平的實現(xiàn)路徑。法治財政是建設(shè)法治國家的重要突破口，并為建設(shè)法治政府提供完善的財政保障機(jī)制，通過法治財政行為來倒逼政府行為，促進(jìn)科學(xué)民主法治社會建設(shè)。

　　在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，行業(yè)協(xié)會正在逐步承擔(dān)微觀管理的職能，逐步分擔(dān)政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，服務(wù)功能也明顯增強(qiáng)。然而，我國包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的NPO方面的法律法規(guī)存在建設(shè)滯后和修訂緩慢的問題。有學(xué)者針對這些問題，建議城市人大常委會和城市政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀，在不與上位法相抵觸的前提下，適時制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的廣大地區(qū)，小作坊仍然憑借其低廉的銷售價格、傳統(tǒng)的購買習(xí)慣等優(yōu)勢滿足了一定群體的社會需求，從而占據(jù)著較為寬廣的市場。如何對之加以監(jiān)管，將直接影響到小作坊業(yè)主及其從業(yè)人員之生活保障、消費(fèi)者之身體健康、地方飲食文化之繼承發(fā)揚(yáng)以及和諧社會目標(biāo)之構(gòu)建與實現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，食品生產(chǎn)加工小作坊之規(guī)制必須置于給付行政模式的要求之下予以討論，而非以傳統(tǒng)干預(yù)行政之規(guī)制手段去解決規(guī)制食品生產(chǎn)加工小作坊所面臨的各種問題。這樣才可能打破“小作坊安全問題泛濫——打擊小作坊安全問題暫緩解決——死灰復(fù)燃——再次打擊”的怪圈，最終實現(xiàn)食品生產(chǎn)加工小作坊之規(guī)制的系統(tǒng)性與有效性。

　　2、城市政治建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　城市政治建設(shè)領(lǐng)域在創(chuàng)新政府管理方式、提升政府治理能力方面具有重要的意義。許多學(xué)者從不同角度進(jìn)行了積極探索。

　　地方立法面臨著推進(jìn)城市治理法治化的重大使命和機(jī)遇，地方立法促進(jìn)城市公共事業(yè)發(fā)展的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，學(xué)者圍繞以下問題展開了研究：一是地方立法的引領(lǐng)和規(guī)范作用。有學(xué)者指出，較大的市是城市化發(fā)展程度較高的城市，在我國城市體系中具有十分重要的地位，應(yīng)當(dāng)立足于新型城鎮(zhèn)化背景下城市治理的先進(jìn)理念和現(xiàn)實需要，抓住城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務(wù)中急需地方立法引領(lǐng)和規(guī)范的重大矛盾和問題，運(yùn)用“先行性立法”和“自主性立法”的特有功能，敢于“先行先試”，凸顯城市地方特色，加快推進(jìn)城市治理法治化。二是以城市治理為主要內(nèi)容的地方立法，正面臨生態(tài)主義立法理念革新的挑戰(zhàn)。有學(xué)者從橫向和縱向角度提出“法律生態(tài)化”的概念，從生態(tài)保護(hù)的角度分析城市治理，要求對城市治理的地方立法規(guī)范進(jìn)行“生態(tài)化調(diào)整與改造”。三是在一個多元利益關(guān)系復(fù)雜的現(xiàn)代社會，硬法不能夠滿足人們對權(quán)益的保護(hù)、對秩序的需求、對正義的渴望。而理性的軟法的存在，能夠通過強(qiáng)化法律的正當(dāng)性來提高法律的實效。有學(xué)者認(rèn)為，軟法不僅作為一種文化現(xiàn)象而存在，更是作為一種規(guī)范保障而存在的，是一種社會調(diào)控的手段，在硬法之外發(fā)揮著巨大的作用。軟法的實踐意義主要包括彌補(bǔ)硬法不足、降低法治和社會成本、強(qiáng)化法律實行的正當(dāng)性三部分內(nèi)容。在法治城市建設(shè)過程中，應(yīng)該更加有意識地發(fā)揮軟法的作用。

　　鑒于行政權(quán)力易于膨脹的特性，對其進(jìn)行監(jiān)督和制約顯得尤為重要。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為專業(yè)的外部監(jiān)督力量，有必要適時介入行政執(zhí)法，監(jiān)督執(zhí)法過程，從而彌補(bǔ)執(zhí)法監(jiān)督體系邏輯上的缺漏。檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)包括兩方面：一是對行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督，目的在于維護(hù)法律的正確實施。二是對具體行政行為的法律監(jiān)督，重點針對城市治理行政執(zhí)法行為。

　　司法建議是法律賦予人民法院的重要職責(zé)，是人民法院加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，堅持服務(wù)大局、司法為民的重要途徑。作為法院行使建議權(quán)的一種手段，司法建議本身雖不具有法律效力，卻可以發(fā)揮法的指引、評價、預(yù)測等作用。城市治理與司法建議之間的共性，為司法建議發(fā)揮在城市治理中的重要作用提供了條件?，F(xiàn)階段，法院在開展司法建議工作中仍存在較為突出的問題，只有不斷強(qiáng)化職能作用，積極爭取社會各界的理解與支持，才能為城市治理、建設(shè)和發(fā)展提供更加有力的司法保障。

　　在建設(shè)法治中國的今天，城市公共場所安全的法律保障問題尤為凸顯。有學(xué)者指出，面對恐怖主義犯罪事前如何防范、事后政府各部門如何協(xié)調(diào)處理的問題，我國法律上至今尚無全局性規(guī)定。對此，應(yīng)參照國外反恐立法經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，制定出既符合聯(lián)合國憲章、國際反恐公約及我國法律的要求，又能反映反恐工作實際需要的專門的反恐怖主義活動的地方法規(guī)，為更有效地打擊恐怖主義犯罪提供法律支持。

　　3、城市文化建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　良好的城市文化建設(shè)無形中增強(qiáng)了城市的競爭力，擴(kuò)大了城市的影響力，形成城市凝聚力。在城市文化建設(shè)的方法上，有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從強(qiáng)化政府責(zé)任、加強(qiáng)遺產(chǎn)保護(hù)、發(fā)展特色文化等三方面入手，有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)在避免是否“西方化”的偽命題干擾的同時，必須在準(zhǔn)確理解和把握弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化上有所突破。

　　城市文化建設(shè)必須注重依托性與系統(tǒng)性，即注重文化建設(shè)對于城市的依托，在完善文化立法、加大執(zhí)法力度等一系列措施的同時，重點應(yīng)創(chuàng)新城市文化建設(shè)方式，尤其是發(fā)揮城市文化自律的作用。必須貫徹“堅持以人民為中心的工作導(dǎo)向，堅持把社會效益放在首位、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，以激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力為中心環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深化文化體制改革”的指導(dǎo)思想。一方面調(diào)動公民的積極性，完善城市文化類事務(wù)的舉報獎勵制度，建設(shè)志愿文化監(jiān)督員隊伍，另一方面，強(qiáng)化文化行業(yè)自我監(jiān)督、自我管理能力，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，這樣既能形成一種強(qiáng)烈的城市文化歸屬感，又能充分利用公眾資源進(jìn)行城市文化建設(shè)。

　　4、城市社會建設(shè)領(lǐng)域治理法治化

　　城市社會建設(shè)是保障民眾生活質(zhì)量、彰顯城市以人為本的價值取向的基本渠道，創(chuàng)新社會治理體制是十八屆三中全會的重要主題。城市作為社會建設(shè)的重要部分，必須將社會治理依托法治化進(jìn)程，以法治化推進(jìn)社會建設(shè)的發(fā)展。在具體建設(shè)項目上，各學(xué)者也提出了不同的意見。

　　改革開放后，特別是上世紀(jì)80年代末期，由于歷史上形成的城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展，各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾出現(xiàn)，城鄉(xiāng)一體化思想逐漸受到重視。一是城鎮(zhèn)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程的一條途徑，城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)兼顧以人為本，文明推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)，減少在城鎮(zhèn)化建設(shè)中不斷凸顯的矛盾。有學(xué)者建議：制定權(quán)責(zé)分明的政府行政法律體系，監(jiān)督各級政府在法律框架內(nèi)履行城鎮(zhèn)化建設(shè)義務(wù)，依法行政提升民眾對執(zhí)法者的信任;依法制定推進(jìn)土地制度和創(chuàng)新農(nóng)民資產(chǎn)變現(xiàn)的法律體系，在立法中提高農(nóng)民的參與度，提升民眾對法律的信任。二是學(xué)者們針對城鄉(xiāng)一體化過程中的“城中村”、“保障房社區(qū)”等現(xiàn)象進(jìn)行了研究，為城鄉(xiāng)一體發(fā)展的法治化建言獻(xiàn)策。有學(xué)者指出，“城中村”的發(fā)展存在很大的問題，“城中村”管理滯后或不規(guī)范，警力巡查和管理有限，綜合管理相對薄弱，賭博、吸毒、賣淫、打群架等行為時有發(fā)生，“城中村”也就成了“問題村”?！俺侵写濉眴栴}已經(jīng)成為影響城市治安、制約城市發(fā)展的重要因素。如何提高“城中村”社會治理的法治化水平，對實現(xiàn)降低城中村犯罪率、維持社會安定具有重要意義。在城鄉(xiāng)一體化過程中，還有另外一種“保障房社區(qū)”現(xiàn)象。由于保障房社區(qū)獨特的人員結(jié)構(gòu)和發(fā)展特點，對其實施綜合治理也成為國家法治治理的重要內(nèi)容。三是隨著我市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對法律服務(wù)的需求也呈現(xiàn)日益增長的趨勢，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的一體化公共法律服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)居民提供基本公共法律服務(wù)，成為了人民群眾的迫切要求。有學(xué)者以長春為例提出構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共法律服務(wù)體系中存在的六個方面問題，并提出了關(guān)于加快構(gòu)建城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的建議：政府推進(jìn)城市公共法律服務(wù)體系建設(shè)方式;司法行政機(jī)關(guān)推進(jìn)城市公共法律服務(wù)體系建設(shè)的途徑。

　　創(chuàng)新社會治理體制方面，在改進(jìn)社會治理方式上，有的學(xué)者針對城市流動人口管理仍存在的一些突出問題提出在進(jìn)一步加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理工作中，應(yīng)切實保護(hù)流動人口合法權(quán)益、加強(qiáng)流動人口服務(wù)水平、探索推行城市社會保障卡制度。有學(xué)者提出在城市社區(qū)建立社區(qū)法庭的建議。在創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制上，有學(xué)者提出群體性事件出現(xiàn)的原因在于政府部門并未能快速捕捉、有效甄別與及時回應(yīng)，并實際解決群眾表達(dá)的利益訴求，所以政府職能部門應(yīng)學(xué)會采取在社會轉(zhuǎn)型期對群體性事件的法律治理問題上做到事前調(diào)研、信息搜集、合理研判并將事態(tài)發(fā)展控制在萌芽階段等的治理模式。

　　5、城市生態(tài)文明建設(shè)法治化

　　對于如何提升城市生態(tài)治理能力的對策建議上，一方面，一部分學(xué)者立足整體從科學(xué)制定城市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃入手，提出在地方生態(tài)治理法治化結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的情況下，應(yīng)該關(guān)注城市生態(tài)法律治理的地方偏好，從養(yǎng)成生態(tài)法治思維、完善生態(tài)法治制度、強(qiáng)化生態(tài)法治實踐等三方面出發(fā)，力求在各環(huán)節(jié)自我完善、自成體系的基礎(chǔ)上，使地方生態(tài)法治建設(shè)成為適應(yīng)地方發(fā)展需求、各方面協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)轉(zhuǎn)體系。也有學(xué)者從更為宏觀的角度把控，系統(tǒng)分析了城市生態(tài)建設(shè)的必要性及其不足，從而提出相應(yīng)的對策建議。另一方面，一部分學(xué)者從細(xì)節(jié)入手，分析城市生態(tài)治理的具體治理內(nèi)容中所需關(guān)注的局部問題。例如，在城市環(huán)境污染治理領(lǐng)域，有的學(xué)者以案例為分析對象分析城市復(fù)合型大氣污染訴訟的比例責(zé)任問題，有的學(xué)者則分析借鑒域外治理經(jīng)驗，針對我國霧霾治理提出立法完善、司法創(chuàng)新、宣傳教育及經(jīng)驗吸取等法治化對策。

　　此外，更有學(xué)者創(chuàng)新視角，由城市噪聲污染問題談及生活環(huán)境權(quán)的法律救濟(jì)問題;在城市自然資源保護(hù)領(lǐng)域，有的學(xué)者單純就濕地保護(hù)等自然資源進(jìn)行深入的制度分析，有的則以此為切入點綜合分析，如分析城市建設(shè)涉水糾紛并提出民事、刑事、行政司法方面的治理意見，或找尋環(huán)境資源問題的經(jīng)濟(jì)根源與法律功能;在城市生態(tài)治理的制度構(gòu)建上，學(xué)者探索的領(lǐng)域也大不相同，有分析大陸環(huán)境執(zhí)法改革問題、“特許污企”履行環(huán)境義務(wù)問題、生物技術(shù)生態(tài)安全風(fēng)險的法律防范等，也有對臺灣地區(qū)環(huán)境行政公益訴訟的體系建構(gòu)與具體適用的研究，還有，討論環(huán)保禁令制度在我國司法實踐中的現(xiàn)實意義的學(xué)者。

　　三、城市治理法治化的基本方式

　　(一)城市治理主體的多元化與法治化

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治進(jìn)程的不斷深化，多元的利益分配也體現(xiàn)了利益主體多元化。城市治理并不是僅僅是政府的事情，公民、社會組織、企事業(yè)單位以及司法機(jī)關(guān)等都有權(quán)利參與其中。

　　公民有序參與城市治理是提高政府決策質(zhì)量、降低政府管理成本、監(jiān)督政府依法行政的必然要求，是實現(xiàn)公共利益的最佳途徑，也是實現(xiàn)公平與效率的內(nèi)在保證和民主政治建設(shè)的重要實踐。公民有序參與城市治理，既是新時期城市治理的需求與呼喚，也是政府回應(yīng)上述需求后進(jìn)行的明確推動。有學(xué)者對完善公民有序參與城市治理的體制機(jī)制提出以下建議：轉(zhuǎn)變主體理念，促成政府和公民良性互動的網(wǎng)絡(luò)治理狀態(tài);加強(qiáng)制度設(shè)計，保證公民參與城市治理有章可循;打造智慧城市，優(yōu)化公民參與的數(shù)據(jù)化環(huán)境;建立健全法制，完善公民參與的各項法律制度;借鑒國際經(jīng)驗，學(xué)習(xí)域外公民參與城市治理的有益經(jīng)驗。也有學(xué)者指出，城市治理不僅僅是政府的職責(zé)，更是公民的權(quán)利。但是，公民參加城市治理不是任意的，應(yīng)當(dāng)依照一定的規(guī)范，采取合法途徑，達(dá)到公民有序參加城市治理的效果。同時，以深圳市為研究對象，有學(xué)者建議：增強(qiáng)公眾參與城市治理的意識;建立、健全和有效實施相關(guān)的法律制度;在政府層面，建立和完善城市公眾參與制度，拓寬公眾參與渠道。以寧波市為研究對象，有學(xué)者建議：轉(zhuǎn)變立法機(jī)關(guān)的立法理念，建立雙向互動的立法體制;多措并舉，培育公眾參與立法的意識和能力;制定出臺相關(guān)辦法，細(xì)化操作規(guī)則，加強(qiáng)法制規(guī)制;建立健全相關(guān)制度，形成合力，如公開公告制度等。這些做法和建議對其他城市也具有重要的參考價值。

　　積極推動婦女參與城市治理，不僅是城市民主政治發(fā)展的需要，也是婦女自身和城市發(fā)展的需要，同時也是和諧社會建設(shè)的重要組成部分。社會的發(fā)展離不開婦女的參與，城市的發(fā)展和治理亦離不開婦女的推動，廣大婦女全面參與是城市發(fā)展的持久動力和根本保證。有學(xué)者認(rèn)為，最大限度激發(fā)婦女活力，推動形成城市治理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面，是婦聯(lián)職責(zé)所在。因此，婦聯(lián)組織應(yīng)在源頭維權(quán)、參與立法、創(chuàng)新機(jī)制上下功夫，沿著法治軌道開展婦女工作，推動婦女積極參與城市治理，構(gòu)建和諧城市。

　　社區(qū)作為城市社會有機(jī)體中最基本的內(nèi)容，關(guān)于社區(qū)法律診所與城市治理主體多元化法治化，有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)法律診所是協(xié)調(diào)自治型社區(qū)治理形式，社區(qū)法律診所作為高校的組織，具有一定的社會協(xié)調(diào)能力，地校合作協(xié)議和社區(qū)處理糾紛職能的法律規(guī)定賦予了社區(qū)法律診所工作人員充分的協(xié)調(diào)空間。社區(qū)法律診所吸收了高校法律專家、律師事務(wù)所律師等社會群眾力量參與社區(qū)治理，有利于扁平型社會管理模式的形成。

　　改革開放以來，市場的重要性不言而喻，而市場主體在城市治理中也擔(dān)任著一定分量的角色，政府的“他治”、市場主體的“自治”與社會組織的“互治”結(jié)合起來，形成政府、市場和社會協(xié)同共治的“善治”模式。市場主體中行業(yè)協(xié)會扮演著行政相對人與行政主體的雙重身份，有學(xué)者認(rèn)為其在城市治理中的作用如下：充當(dāng)國家與社會之間的中介、實行自律性行業(yè)管理、協(xié)助政府提供公共服務(wù)、表達(dá)和維護(hù)其成員利益和促進(jìn)城市社會安定和諧。

　　(二)創(chuàng)新城市治理的制度機(jī)制

　　城市管理隨著社會的發(fā)展必須不斷自我創(chuàng)新、自我改革，才能跟上時代的腳步，適應(yīng)新時代的社會問題和矛盾，以制度先行拉動觀念后行。形成制度化調(diào)處矛盾的長效機(jī)制，是創(chuàng)新社會管理的根本所在。

　　立法和執(zhí)法的銜接問題是城市治理法治化過程中時常涉及，但在整體上一直是沒有得到解決的突出問題。有學(xué)者審視和反思兩者出現(xiàn)斷層的原因及應(yīng)對策略，立法必須充分考慮頂層設(shè)計，以青島市控制吸煙條例為例，從源頭上控制煙草危害，這樣才能構(gòu)建全國一盤棋的控?zé)煭h(huán)境，地方立法才有實質(zhì)意義。地方立法最好有相應(yīng)的頂層設(shè)計作鋪墊，有高層的政策導(dǎo)向為依據(jù)，在有利的執(zhí)法大環(huán)境下，執(zhí)法才能夠取得實效。立法者和執(zhí)法者認(rèn)識必須一致，立法者在立法時必須盡最大努力考慮執(zhí)法者的接受性和認(rèn)可度，這樣的立法在進(jìn)入實施階段后，才可能取得最佳的法律效果。

　　2013年上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單出臺，標(biāo)志著負(fù)面清單管理模式作為一種新型管理模式在中國開始試點運(yùn)行，負(fù)面清單管理模式也由此成為社會各界關(guān)注的熱點。從負(fù)面清單管理模式出發(fā)，探討行政審批方式的轉(zhuǎn)變，無疑具有非常重要的理論和現(xiàn)實意義。有學(xué)者論證負(fù)面清單管理制度對于深化改革的深遠(yuǎn)意義，在政治上，負(fù)面清單管理模式限制了政府權(quán)力，并使政府權(quán)力進(jìn)一步明晰;在經(jīng)濟(jì)上，負(fù)面清單管理模式促進(jìn)市場進(jìn)一步開放，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)開放與經(jīng)濟(jì)安全并舉;在法律上，負(fù)面清單管理模式要求政府行為必須是符合政策和法律的制度性行為。

　　廣東省商事登記改革以放寬住所、資本及營業(yè)范圍登記限制為亮點，實現(xiàn)了真正意義上的行政放權(quán)、低門檻準(zhǔn)入。有學(xué)者以此次改革為視角，探索寬進(jìn)嚴(yán)管的市場準(zhǔn)入新模式。改變對市場準(zhǔn)入的嚴(yán)苛控制，淡化政府的實質(zhì)審查職能，使行政權(quán)力從商事登記領(lǐng)域逐步回撤甚至全面退出，盡量減少前置審批環(huán)節(jié)，縮短審批時限，充分保護(hù)商事主體的意思自治和行商自由，尊重其他經(jīng)濟(jì)主體在交易活動中的自主決策和風(fēng)險判斷。在新經(jīng)濟(jì)形勢下對自身職能的有益探索，預(yù)示著我國經(jīng)濟(jì)監(jiān)管從“家長式”全能型政府向服務(wù)型有限政府的積極轉(zhuǎn)變。

　　(三)城市運(yùn)行風(fēng)險防范的法治化

　　打擊懲治犯罪是法律的重要職能之一，城市的正常運(yùn)行也會因犯罪活動而受到干擾。因此，有學(xué)者針對城市治理法治化與犯罪的問題在不同角度出發(fā)，產(chǎn)生了不同的認(rèn)識。

　　預(yù)防和矯治未成年人犯罪，是助推城市治理法治化的一項源頭性、基礎(chǔ)性工作。有的學(xué)者以青島未成年人犯罪為研究樣本，認(rèn)為未成年人犯罪主要是因為缺乏法律意識、辨別控制能力差、網(wǎng)絡(luò)世界的誘惑和家庭及社會功能的缺失。針對上述原因，應(yīng)當(dāng)對癥下藥：堅持依法管理和依法經(jīng)營“雙管齊下”，切實加強(qiáng)網(wǎng)吧管理，自覺把未成年人“拒之門外”;切實解決好民工子女、留守兒童和游蕩少年重點群體的入學(xué)教育問題;加強(qiáng)校園法制教育，增強(qiáng)社會主義合格公民的法律素養(yǎng)和法治意識;共同幫助提高未成年人父母、家庭教育的能力和水平;充分發(fā)揮少年審判的綜合效應(yīng)，進(jìn)一步加強(qiáng)對未成年人的司法保護(hù)力度。

　　在城市更新過程中，評估與防控城市犯罪風(fēng)險系全球性政府治理難題，其中城市中心區(qū)無疑構(gòu)成安全治理的核心地帶。城市中心區(qū)在商業(yè)聚集、人口聚集的同時，也吸引了大量犯罪。有學(xué)者圍繞犯罪熱點制圖，以此來確定實施防衛(wèi)空間方案的重點地段，基于GIS的犯罪制圖與熱點分析技術(shù)針對城市中心區(qū)的犯罪熱點，防衛(wèi)空間設(shè)計可分為環(huán)境規(guī)劃、警務(wù)應(yīng)對、社區(qū)參與這三個內(nèi)容不同、功能互補(bǔ)的層次同時進(jìn)行。

　　外來流動人員是城市發(fā)展的巨大動力，但與此同時也給快速發(fā)展的城市帶來一系列的社會問題，尤其是外來流動人員犯罪問題，已經(jīng)成為阻滯城市發(fā)展的一項因素。有的學(xué)者認(rèn)為在打擊外來流動人員犯罪時，應(yīng)體現(xiàn)合理的司法處遇，從個別化、人性化兩方面建構(gòu)外來流動人員犯罪的司法處遇模式，貫徹人道主義的精神，考慮其作為人的尊嚴(yán)。

　　(四)公共場所安全的法律保障

　　公共場所人口相對集中，相互接觸頻繁，流動性大，因此其安全問題也一向是城市治理工作的重點。頻繁發(fā)生的公共場所安全事故對我國的法律保障體系提出了考驗，完善法律對公共場所安全的保障也迫在眉睫。如近兩年來，“廣場舞”所引發(fā)的矛盾不斷升級。針對廣場舞群體與周邊居民的矛盾沖突折射出不同社會群體的利益糾紛，有的學(xué)者提出了破解廣場舞的困境：沖突的不是權(quán)益主張本身，而是不同群體在行使權(quán)益中沒有把握好界限及方式，侵入其他群體的權(quán)利領(lǐng)域而引發(fā)沖突。治理好類似“廣場舞”引發(fā)的矛盾沖突，需要社會公共管理者轉(zhuǎn)變治理理念，采取依法治理、系統(tǒng)治理的方式，建立多元主體參與的協(xié)調(diào)治理格局。

　　(五)城市治理法治績效管理

　　績效管理是一個管理學(xué)術(shù)語，意為“各級管理者和員工為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績效計劃制定、績效輔導(dǎo)溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用、績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程，績效管理的目的是持續(xù)提升個人、部門和組織的績效?！倍鞘兄卫淼姆ㄖ慰冃Ч芾砭褪窃诔鞘泄芾碇?，法治作為一個工作部門所參與的績效計劃制定、評價和目標(biāo)提升。有學(xué)者從公安部門的工作中總結(jié)法治績效，將提升群眾安全感與公安工作滿意度相結(jié)合，以韶關(guān)市的治安形勢為調(diào)研切入點，通過近年來群眾安全感和公安政法工作滿意度調(diào)查的基本數(shù)據(jù)，探討提升群眾安全感與公安工作滿意度的基本思路與對策。