區(qū)域霧霾治理的新途徑——長三角區(qū)域

　　大氣污染防治協(xié)作立法

　　近年來，長三角三省一市(蘇浙皖滬)大氣污染越來越嚴重，針對這一現(xiàn)狀，2014年1月7日，國家八部委共同構(gòu)建長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制在上海宣告啟動，在此背景下，探索和推動長三角大氣污染防治區(qū)域協(xié)作立法，進而實現(xiàn)區(qū)域立法協(xié)作機制與大氣污染防治協(xié)作機制的無縫對接，就顯得十分必要。

　　寧波市法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員、浙江萬里學(xué)院法學(xué)院教授易凌，浙江工商大學(xué)法學(xué)院易楠和浙江萬里學(xué)院法學(xué)院周思平在共同完成的國家社科基金項目《區(qū)域地方性法規(guī)沖突與協(xié)調(diào)研究》成果中認為, 區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染是我國當(dāng)前以及今后一段時期內(nèi)所面臨的主要大氣污染問題。由于大氣污染的擴散性，相比省市單獨立法，區(qū)域聯(lián)合和開展協(xié)作立法更有利于大氣污染問題的有效防治。目前，長三角三省一市區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證已經(jīng)完成，長三角省級人大開展區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法在全國尚屬首次，此種新模式可為珠三角、京津唐乃至全國霧霾治理，以及長三角地區(qū)其他領(lǐng)域立法探索一條新途徑。

　　一、長三角區(qū)域大氣污染防治法規(guī)的差異沖突現(xiàn)狀

　　經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，長三角地區(qū)大氣污染法規(guī)的差異沖突主要體現(xiàn)在大氣污染物違規(guī)排放，城市餐飲油煙排放，機動車排氣污染，排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等方面。以大氣污染物違規(guī)排放處罰為例，浙江和上海兩地規(guī)定對于排污單位違反排放許可證規(guī)定處罰的下限是1萬元，而江蘇和安徽的下限則分別是10萬元和20萬元，是前兩地的10倍和20倍;對違規(guī)排放主要大氣污染物罰款的上限，浙江和上海是10萬元，而江蘇和安徽規(guī)定的上限是100萬元，后兩地是前兩地規(guī)定的10倍。對于同事項、同責(zé)任在同一區(qū)域處罰力度的不同，會發(fā)生同事不同罰而導(dǎo)致處罰不公。罰款額過低時，懲罰的威懾作用不能充分發(fā)揮;而罰款額過高又會過度損害企業(yè)的經(jīng)濟利益。另外，在長三角二氧化硫排污費收費標(biāo)準(zhǔn)方面，江蘇和安徽的二氧化硫排污費征收標(biāo)準(zhǔn)均為1.26元/公斤，而上海的收費標(biāo)準(zhǔn)卻是4元/公斤，上海的標(biāo)準(zhǔn)比江蘇和安徽的高出2.74元之多，差異較大，其結(jié)果一是容易出現(xiàn)一些化工中小企業(yè)為了降低經(jīng)營成本而搬遷到收費低的地方生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)污染源的轉(zhuǎn)移，污染問題最終還是沒有解決;二是導(dǎo)致區(qū)域大氣污染防治費征收規(guī)則不統(tǒng)一，影響了大氣污染跨區(qū)域治理的協(xié)同管理。

　　因此，有效整合資源，開展長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法迫在眉睫，在區(qū)域立法協(xié)調(diào)中有必要根據(jù)實際情況建立統(tǒng)一的區(qū)域排放清單制度，制定科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域罰款力度和區(qū)域排污費征收等標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、有效開展長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法的建議

　　(一)借鑒先進協(xié)作立法模式

　　開展區(qū)域協(xié)作立法是解決長三角區(qū)域法規(guī)沖突較為有效的途徑之一。長三角地方人大或政府可以通過訂立聯(lián)合立法協(xié)議，制定區(qū)域統(tǒng)一規(guī)則，通過長三角三省一市人大或政府的聯(lián)合立法或協(xié)作立法，制定統(tǒng)一法規(guī)或規(guī)章，減少區(qū)域內(nèi)的多頭立法或重復(fù)立法。至于協(xié)作立法模式，我國東三省在政府規(guī)章協(xié)作立法層面已經(jīng)開創(chuàng)先例，一種是共同起草，另一種是由一個省級政府立法機關(guān)牽頭起草，其他省市予以配合。長三角三省一市的協(xié)作立法可以借鑒東三省經(jīng)驗。

　　(二)設(shè)立長三角區(qū)域立法協(xié)調(diào)機構(gòu)

　　要協(xié)調(diào)長三角區(qū)域法規(guī)沖突，開展區(qū)域協(xié)作立法，可成立立法協(xié)調(diào)機構(gòu)，完善長三角區(qū)域立法合作和司法協(xié)調(diào)職能。對該協(xié)調(diào)機構(gòu)，作如下構(gòu)想：第一，該立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的委員會成員應(yīng)由具有豐富立法工作經(jīng)驗又能充分代表長三角各地利益的各領(lǐng)域?qū)＜液烷L三角各地區(qū)立法機構(gòu)負責(zé)人組成，定期召開會議，討論重大立法項目，同時，指導(dǎo)各地立法實踐，協(xié)調(diào)各地立法沖突，從而有效降低法規(guī)政策壁壘。就人員組成來看，還應(yīng)吸收政府行政執(zhí)法部門一線工作人員參與立法協(xié)調(diào)，使立法內(nèi)容更貼近實際，這樣將會使協(xié)調(diào)立法達到事半功倍的效果，有利于解決“執(zhí)法難”的困境。第二，立法協(xié)調(diào)機構(gòu)的經(jīng)費來源可由各省市按比例撥付，并納入長三角各省市財政預(yù)算。第三，立法協(xié)調(diào)機構(gòu)還必須肩負起監(jiān)督職責(zé)，做好區(qū)域地方性法規(guī)、規(guī)章的備案、審查工作。

　　(三)開展區(qū)域協(xié)作立法前置工作

　　1.長三角各地立法機關(guān)包括地方人大、政府可不定期召開立法協(xié)作會議，特別是要圍繞5年內(nèi)立法規(guī)劃、年度立法計劃的制定召開會議，溝通立法信息及情況。

　　2.建立長三角區(qū)域立法相互征求意見制度。各省市立法機關(guān)在立法草案基本成熟提交審議前，應(yīng)專門書面征求其他省市人大的意見，避免與其他省市現(xiàn)行規(guī)定的內(nèi)容相沖突。

　　3.加強立法信息交流。區(qū)域內(nèi)各立法機關(guān)對有關(guān)立法的進展情況，立法中遇到的難題及解決措施，新出臺的法規(guī)、規(guī)章文本通過各種渠道及時交流，相互借鑒。

　　4.備案審查。長三角地區(qū)各自通過的地方性法規(guī)和政府規(guī)章要報區(qū)域立法協(xié)調(diào)機構(gòu)備案。立法協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)對備案的地方性法規(guī)、規(guī)章進行依法審查，對違反上位法或相互沖突的地方性法規(guī)、規(guī)章要提出意見進行協(xié)調(diào)修改完善。

　　(四)實施區(qū)域協(xié)作立法

　　具體實施區(qū)域協(xié)作立法時可采取二種方式：一是對于帶有系統(tǒng)性、全局性，社會普遍關(guān)注、各地群眾共同關(guān)心的熱點、難點、重點立法項目，三省一市人大可成立聯(lián)合工作組開展聯(lián)合立法，制定共同法規(guī)，具體由聯(lián)合工作組負責(zé)起草條文，待草案成熟后，分別提交各省市立法機關(guān)審議通過，然后各自公布。二是對于有共性的一般立法項目，可由一省或一市牽頭組織起草，其他省市予以配合，草案成熟后，其他省市予以認可或結(jié)合本地特點稍加完善就可提交審議，立法結(jié)果由三省一市資源共享，法規(guī)、規(guī)章各自公布。這種立法協(xié)作是一種工作協(xié)作，不涉及立法權(quán)限的改變，既可以節(jié)約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免長三角區(qū)域立法沖突，從而有效規(guī)范和促進長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化的法制進程。

　　(五)完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制

　　我國《大氣污染防治法》從整體來看，仍然側(cè)重于點源控制，沒有設(shè)立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的專門章節(jié)甚至條文，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環(huán)境安全的高度，以致制度建設(shè)缺乏系統(tǒng)性和全局性。因此，在區(qū)域大氣污染防治方面，建議該法設(shè)立專門的一章“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，建立健全關(guān)于區(qū)域大氣污染防治的專門制度，建立健全區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法和聯(lián)合執(zhí)法機制;在法律責(zé)任部分，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律責(zé)任，如針對信息通報、協(xié)作立法、聯(lián)合執(zhí)法等方面設(shè)立一些新的責(zé)任。目前，該法修訂意見稿仍缺乏這方面的規(guī)定。

　　(六)制定《中華人民共和國區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)法》

　　要有效協(xié)調(diào)解決區(qū)域大氣污染法規(guī)沖突問題，通過國家層面制定統(tǒng)一法律的方式應(yīng)該說是最為有效的途徑。采用區(qū)域協(xié)作立法的方式來解決區(qū)域立法沖突，這是針對立法協(xié)調(diào)工作處于起步階段，為盡快推進工作開展所采取的辦法，因為采用區(qū)域協(xié)作立法的方式相對于制定國家層面的法律來協(xié)調(diào)立法工作方式而言，具有較容易推動的優(yōu)點，同時也比較符合現(xiàn)階段長三角各地經(jīng)濟發(fā)展存在一定差距、經(jīng)濟一體化開展不夠深入、存在變數(shù)較多等客觀情況。但到區(qū)域法制協(xié)調(diào)工作取得較大進展，經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展到一定程度時，制定全國統(tǒng)一的《中華人民共和國區(qū)域大氣污染防治協(xié)調(diào)法》來統(tǒng)一區(qū)域法治協(xié)調(diào)工作是其必然趨勢。