建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管法律機(jī)制亟待完善

宋宗宇 重慶大學(xué)建筑與房地產(chǎn)法研究中心主任

　　自1997年頒布《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)以來，國家和地方陸續(xù)出臺(tái)了不少法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，初步構(gòu)建了我國建筑領(lǐng)域的法律體系。但是，實(shí)踐中卻遇到許多新問題與新矛盾，突出表現(xiàn)為近年來頻發(fā)的建設(shè)工程質(zhì)量重大事件。比如，湖南鳳凰大橋垮塌(2007)、杭州地鐵工地塌陷(2008)、上?！吧徎ê优暇霸贰睒欠空w傾覆案(2009)、西寧商業(yè)巷工地坍塌(2009)、株洲高架橋倒塌(2009)、昆明新機(jī)場高架橋垮塌(2010)、哈爾濱居民樓墻體垮塌(2011)、哈爾濱陽明灘大橋垮塌(2012)、奉化居民樓垮塌(2014)、吉安河西接待中心工程坍塌(2014)事件。更為嚴(yán)重的是，這類事件似乎沒有停止的跡象，甚至還呈“井噴”的趨勢，比比皆是的“樓歪歪”、“樓脆脆”、“樓倒倒”、“樓靠靠”、“樓裂裂”事件就是例證。上述事件無一不是因?yàn)榻ㄔO(shè)工程質(zhì)量存在問題引起的。

　　引起建設(shè)工程質(zhì)量問題的原因，表面上是施工人缺乏科學(xué)態(tài)度、蠻干，“無知導(dǎo)致無畏”所致。進(jìn)一步看，是執(zhí)法不嚴(yán)造成的。但是，從根源上講，卻是監(jiān)管立法不完善，《建筑法》沒有真正擔(dān)當(dāng)起“保證建筑工程的質(zhì)量和安全，促進(jìn)建筑業(yè)健康發(fā)展”的歷史重任?！督ㄖā窂膶?shí)施至今已有十七年沒有進(jìn)行過大修，許多內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的客觀需要，即使2011年對該法進(jìn)行的修訂，也僅僅象征性地修訂了一個(gè)條文，內(nèi)容只涉及工傷保險(xiǎn)和意外傷害保險(xiǎn)兩個(gè)具體問題。事實(shí)上，安全生產(chǎn)管理不到位、招投標(biāo)主觀彈性空間太大、法律對建設(shè)單位和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)制、勞務(wù)分包企業(yè)存在制度缺位、轉(zhuǎn)包分包“掛靠”的法律規(guī)定過疏、“陰陽合同”法律約束缺失、拖欠工程款問題法律規(guī)定不力、工程擔(dān)保與保險(xiǎn)制度存在制度障礙等被社會(huì)詬病的問題，也是加劇建設(shè)工程質(zhì)量低劣的有力推手。為此，《建筑法》被認(rèn)為是“最不完善”和“執(zhí)行得最差”的法律。

　　中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。通過加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈?？梢云诖瑸榱诉m應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，我國必然迎來整合監(jiān)管資源、統(tǒng)一法制、分工管理、職責(zé)明確的工程質(zhì)量監(jiān)管局面。在我們看來，建設(shè)工程質(zhì)量問題本身就是建筑領(lǐng)域的市場行為與政府監(jiān)管行為的沖突與平衡問題，也是政府與建設(shè)工程各方主體權(quán)、責(zé)、利是否合理配置的問題。建設(shè)工程質(zhì)量事故頻發(fā)的根本原因，就在于建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制的失靈，致使建設(shè)工程各方主體的市場行為與政府干預(yù)行為失衡。只有對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行制度性補(bǔ)救，使建設(shè)工程質(zhì)量處于有效管控狀態(tài)，才能減少和杜絕建設(shè)工程質(zhì)量事故的頻繁發(fā)生。因此，建立和完善建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管法律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)范化和程序化，充分發(fā)揮政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理與企業(yè)自控的作用，是提高建設(shè)工程質(zhì)量水平的關(guān)鍵。

　　按照中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神，全面推進(jìn)依法治國，“科學(xué)立法”是先導(dǎo)。為了有力遏制建設(shè)工程質(zhì)量事件頻發(fā)的態(tài)勢，加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管立法是當(dāng)務(wù)之急，而建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管是《建筑法》修訂中的重中之重。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管法律機(jī)制的健全與完善，需要在借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際特別是凸顯的工程質(zhì)量重大問題，完善建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系，加強(qiáng)工程監(jiān)理在工程質(zhì)量監(jiān)管中的獨(dú)立性地位，嚴(yán)格建設(shè)單位和施工單位等參建主體在工程質(zhì)量控制中的義務(wù)與責(zé)任，并構(gòu)建建筑市場信用法律制度和建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律制度，才能從宏觀監(jiān)管體系與微觀制度規(guī)范上促進(jìn)監(jiān)管法律機(jī)制的科學(xué)化、程序化與合理化。

　　首先，應(yīng)當(dāng)借鑒國外先進(jìn)的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國家對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管已經(jīng)形成了一套較為完善的監(jiān)管體系，這些監(jiān)管體系都是建立在完善的法律體系之上。發(fā)達(dá)國家還十分注重立法的科學(xué)性，積極挖掘各行業(yè)協(xié)會(huì)和專業(yè)人士從事建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的潛力，促進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量法律法規(guī)更加專業(yè)化和規(guī)范化。盡管在不同監(jiān)管模式下政府擔(dān)負(fù)的角色、作用、特色有所不同，但是，準(zhǔn)確定位政府在工程質(zhì)量監(jiān)管中的職能卻很重要。不論采取哪種模式，發(fā)達(dá)國家對建筑行業(yè)準(zhǔn)入有著一套嚴(yán)格的法律機(jī)制，對專業(yè)人員以及專業(yè)機(jī)構(gòu)采取審核許可，對建設(shè)工程項(xiàng)目管理均采取許可制度。此外，還通過積極推行建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)機(jī)制，來轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)工程風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制。

　　其次，改革建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管機(jī)制與體制。一方面，準(zhǔn)確定位工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)(質(zhì)監(jiān)站)的性質(zhì)。當(dāng)前，困擾我國建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管的一個(gè)重大問題，就是質(zhì)監(jiān)站的行政執(zhí)法地位不明確。因此，有效的改革路徑是將質(zhì)監(jiān)站的委托執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槭跈?quán)執(zhí)法，通過法律授權(quán)明確其合法地位和監(jiān)管職權(quán)，依法賦予其行政執(zhí)法主體資格。以此為基礎(chǔ)，應(yīng)將質(zhì)監(jiān)站定位為行政類事業(yè)單位，明確其公共性、行政性、非營利性和公益性的基本屬性，保障其監(jiān)管職能的有序、高效實(shí)現(xiàn)。另一方面，將備案制恢復(fù)為核準(zhǔn)制。2000年我國將核準(zhǔn)制改為備案制，是工程主體各方認(rèn)識(shí)的局限性和政府部門利益驅(qū)使的結(jié)果。形式上重視當(dāng)事人的意思自治，卻丟失了建設(shè)工程質(zhì)量檢驗(yàn)的最后一道屏障，是導(dǎo)致近年來工程質(zhì)量問題頻發(fā)的主要原因之一。因此，應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，恢復(fù)核準(zhǔn)制。政府監(jiān)管部門到施工現(xiàn)場進(jìn)行監(jiān)督，出具意見，核發(fā)竣工驗(yàn)收證明，積極主動(dòng)地變事后補(bǔ)救為事前預(yù)防、變結(jié)果評(píng)價(jià)為過程評(píng)價(jià)，對工程質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任。

　　再次，加強(qiáng)工程監(jiān)理在工程質(zhì)量監(jiān)管中的獨(dú)立性地位。工程監(jiān)理是帶有評(píng)價(jià)性質(zhì)的工作，監(jiān)理應(yīng)當(dāng)做到客觀與公正，而獨(dú)立性卻是客觀、公正作出評(píng)價(jià)之基礎(chǔ)。為克服認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、國有監(jiān)理單位管理模式弊端、工程監(jiān)理與業(yè)主之間權(quán)力(權(quán)利)與責(zé)任配置失衡等工程監(jiān)理獨(dú)立性缺失問題，應(yīng)借鑒《FIDIC合同條件》前四版以及發(fā)達(dá)國家關(guān)于工程監(jiān)理獨(dú)立性的規(guī)定，深化監(jiān)理單位的企業(yè)體制改革、建構(gòu)工程監(jiān)理專家責(zé)任、加強(qiáng)對業(yè)主不充分授權(quán)及濫加干涉行為的規(guī)范等來保障工程監(jiān)理客觀、公正基礎(chǔ)的獨(dú)立性實(shí)現(xiàn)，提高建設(shè)工程質(zhì)量。

　　復(fù)次，嚴(yán)格建設(shè)單位、施工單位等參建主體在工程質(zhì)量控制中的義務(wù)與責(zé)任。在建設(shè)工程質(zhì)量控制中，除了政府部門發(fā)揮監(jiān)管作用，建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位、材料供應(yīng)單位等參建主體依法對建設(shè)工程的質(zhì)量負(fù)責(zé)，即在約定和法定范圍內(nèi)承擔(dān)各自的質(zhì)量保證責(zé)任。相較于其他單位，建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任是最重的，應(yīng)對工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)。由于工程實(shí)體由施工單位完成，施工單位在工程質(zhì)量控制中起著決定性作用。因此，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管法律機(jī)制的健全，還應(yīng)重點(diǎn)從立項(xiàng)策劃階段、施工前準(zhǔn)備階段、施工建設(shè)階段、竣工交付階段、質(zhì)量保修階段來嚴(yán)格建設(shè)單位和施工單位的義務(wù)與責(zé)任，從微觀操作上保證建設(shè)工程質(zhì)量。

　　再復(fù)次，建立和完善建筑市場信用法律制度。建筑市場的信用缺失，不僅包括個(gè)體的建筑市場主體的失信行為，還包括業(yè)主、承包商、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府主管部門在內(nèi)的眾多市場主體的失信行為。究其原因，在于“經(jīng)濟(jì)人”追逐利益最大化的本質(zhì)屬性引致道德脆弱性顯現(xiàn)，信息不對稱導(dǎo)致“逆向選擇”或者“道德風(fēng)險(xiǎn)”，體制缺陷致使市場公平競爭沒有保障。建筑市場信用法律制度的建立應(yīng)該多層次進(jìn)行，具體應(yīng)包括國家法律、國務(wù)院及建設(shè)部出臺(tái)的行政法規(guī)和部門規(guī)章以及具體信用服務(wù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層次。其基本框架應(yīng)涵蓋信用信息管理制度、征信制度、信用中介制度、行業(yè)自律制度、誠信激勵(lì)制度與失信懲戒制度等。

　　最后，構(gòu)建建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律制度。建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)法律制度對遏制我國建設(shè)工程質(zhì)量事故頻發(fā)態(tài)勢，落實(shí)工程質(zhì)量與安全責(zé)任具有積極意義。就立法模式而言，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國自身的現(xiàn)實(shí)狀況，通過質(zhì)量損害險(xiǎn)與責(zé)任險(xiǎn)相結(jié)合，明確規(guī)定工程質(zhì)量強(qiáng)制保險(xiǎn)是最終發(fā)展方向。就保險(xiǎn)范圍而言，應(yīng)妥善銜接工程質(zhì)量保險(xiǎn)與建設(shè)工程質(zhì)量保修、住宅專項(xiàng)維修資金，合理規(guī)劃保險(xiǎn)范圍。就保險(xiǎn)期間而言，可明確保險(xiǎn)期間為十年，規(guī)范缺陷責(zé)任期和質(zhì)量保證期不同的保險(xiǎn)責(zé)任，工程不同部分或部位的保險(xiǎn)期間也應(yīng)有所不同。關(guān)于保險(xiǎn)費(fèi)率，可考慮明確最低費(fèi)率底線和適用差別費(fèi)率、浮動(dòng)費(fèi)率。還應(yīng)當(dāng)給予工程質(zhì)量保險(xiǎn)事故受害人充分的第三方直接求償權(quán)。

　　總之，有效管控建設(shè)工程質(zhì)量，需要政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)自控三者齊頭并進(jìn)。如果工程質(zhì)量監(jiān)管能夠達(dá)到像當(dāng)前“反腐”一樣的高度和力度，讓所有的建筑市場主體“不敢、不能、不想”實(shí)施工程質(zhì)量違法行為，也許才是真正杜絕工程質(zhì)量問題的時(shí)候。