加強(qiáng)立法后評(píng)估的理論研究并促進(jìn)理論的實(shí)際應(yīng)用

孫曉東?華東理工大學(xué)法學(xué)院副教授

　　我國(guó)許多地方的人大常委會(huì)已經(jīng)開(kāi)展了各種形式的立法后評(píng)估活動(dòng)，立法后評(píng)估制度已經(jīng)成為了提高立法科學(xué)性和民主性的重要途徑。系統(tǒng)與完善的立法評(píng)估原理是立法科學(xué)理論的豐富與發(fā)展，也是立法后評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)的方向指引。從目前開(kāi)展的立法后評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)看，各地的立法評(píng)估活動(dòng)采用的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法以及評(píng)估結(jié)論的反饋程序并不相同;這可能是由于經(jīng)費(fèi)、評(píng)估對(duì)象等因素的地方差異性所導(dǎo)致;導(dǎo)致這種現(xiàn)象的更主要的原因在于：缺乏系統(tǒng)與完善的立法后評(píng)估理論對(duì)實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行指引。在立法后評(píng)估制度的研究中，構(gòu)建系統(tǒng)與完善的立法后評(píng)估理論并促進(jìn)理論的實(shí)際應(yīng)用具有重要意義。

　　華東理工大學(xué)法學(xué)院孫曉東副教授主持的中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)研究課題的階段性成果認(rèn)為，應(yīng)將構(gòu)建立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系、構(gòu)建立法后評(píng)估的方法體系以及構(gòu)建立法的環(huán)境影響評(píng)估理論作為完善立法后評(píng)估理論體系的重點(diǎn)問(wèn)題。

　　一、構(gòu)建立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系

　　立法后評(píng)估的一般指標(biāo)體系的構(gòu)建，是立法后評(píng)估理論的重要組成部分;科學(xué)的、具有可操作性的立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系，是開(kāi)展立法后評(píng)估活動(dòng)的重要基礎(chǔ)之一。立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系是對(duì)法律法規(guī)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中所依據(jù)的通用標(biāo)準(zhǔn)，是立法后評(píng)估工作成功開(kāi)展的基礎(chǔ)。反映法律法規(guī)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)要素是眾多的，要根據(jù)科學(xué)的原則進(jìn)行確立和選擇。

　　法律法規(guī)是在社會(huì)系統(tǒng)中產(chǎn)生效果的，對(duì)法律法規(guī)效果的產(chǎn)生影響的因素是十分復(fù)雜的，對(duì)所有的影響因素都做出分析和評(píng)估是一件非常困難的事情。但是，這并不妨礙我們按照一定的原則，選取一定的指標(biāo)，從而在一定程度上對(duì)法律法規(guī)的質(zhì)量做出評(píng)估。在現(xiàn)有的技術(shù)范圍內(nèi)，與現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，通過(guò)選擇合適的指標(biāo)，我們還是能夠在很大程度上測(cè)量和分析法律法規(guī)的效果，從而對(duì)立法的質(zhì)量做出評(píng)估。一般的講，立法后評(píng)估的指標(biāo)的確立，應(yīng)該遵循如下原則：(一)適當(dāng)性原則。確立立法后評(píng)估指標(biāo)時(shí)，要遵循適當(dāng)性的原則：第一，根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件進(jìn)行適當(dāng)性選擇。影響立法質(zhì)量的核心價(jià)值是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的發(fā)展而變化的，不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件會(huì)對(duì)立法質(zhì)量的評(píng)估提出不同的要求，我們應(yīng)該立足于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，進(jìn)行價(jià)值取舍。第二，根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)條件進(jìn)行適當(dāng)性選擇。影響立法質(zhì)量的要素，根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)條件有的可以進(jìn)行定量評(píng)估，有的可以進(jìn)行定性評(píng)估，有的要素評(píng)估起來(lái)十分困難。我們要根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)條件，適當(dāng)?shù)倪x擇那些對(duì)立法質(zhì)量影響最為顯著、最能反應(yīng)立法質(zhì)量情況的因素作為評(píng)估指標(biāo)。(二)靈活性原則。立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)在最大限度上確定反映法律法規(guī)質(zhì)量的通用標(biāo)準(zhǔn)，然而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系不應(yīng)該是一個(gè)封閉和僵死的體系，而應(yīng)該是一個(gè)靈活和開(kāi)放的體系。在具體的立法后評(píng)估活動(dòng)中，要根據(jù)特定的評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方案和評(píng)估目的等因素，對(duì)一般指標(biāo)體系的指標(biāo)進(jìn)行取舍、補(bǔ)充和修正。(三)可行性原則。定量化的指標(biāo)可以清晰和準(zhǔn)確的描述事物，因而定量化指標(biāo)因其科學(xué)性和準(zhǔn)確性成為了評(píng)估活動(dòng)采取的重要指標(biāo)。但是，在立法后評(píng)估活動(dòng)中，并不是所有的指標(biāo)都可以用數(shù)量化的方法進(jìn)行描述，有些指標(biāo)還要通過(guò)定性的方法進(jìn)行描述。我們確定立法后評(píng)估指標(biāo)的時(shí)候，要考慮到具體評(píng)估活動(dòng)的可行性，既要確立定量化指標(biāo)，也要確立定性化的指標(biāo)。

　　一般指標(biāo)體系是各種立法評(píng)估的通用指標(biāo)體系，是從一般意義上對(duì)立法質(zhì)量的描述，是具體評(píng)估活動(dòng)和特定評(píng)估指標(biāo)體系的方向性指引。分析指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)，是建立立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系的前提和基礎(chǔ)。一般的講，立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)由維度、一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、評(píng)估值等要素構(gòu)成。指標(biāo)是通過(guò)定量或定性的數(shù)值反應(yīng)評(píng)估對(duì)象特性的要素，是評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行的基本手段。指標(biāo)是多層次的系統(tǒng)，立法后評(píng)估一般指標(biāo)體系可以考慮設(shè)定一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，在較為復(fù)雜的情況下可以考慮設(shè)定三級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)是在某個(gè)評(píng)估維度中反應(yīng)評(píng)估對(duì)象性質(zhì)的基本要素，是評(píng)估對(duì)象性質(zhì)的基本概括。一級(jí)指標(biāo)一般性和抽象性較強(qiáng)，因此一級(jí)指標(biāo)數(shù)量少，概括性強(qiáng)。二級(jí)指標(biāo)是反應(yīng)評(píng)估對(duì)象性質(zhì)的具體要素，是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的具體描述和修正。二級(jí)指標(biāo)主要有兩個(gè)功能：第一，對(duì)一級(jí)指標(biāo)的具體描述功能。二級(jí)指標(biāo)是一級(jí)指標(biāo)的具體化，是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的具體分解和描述。第二，對(duì)一級(jí)指標(biāo)的修正功能。二級(jí)指標(biāo)可以對(duì)一級(jí)指標(biāo)評(píng)估中的不實(shí)情況和客觀因素進(jìn)行修正;通過(guò)設(shè)定二級(jí)指標(biāo)也可以使得處在不同評(píng)估環(huán)境的同一評(píng)估對(duì)象位于同一評(píng)估起點(diǎn)上?；谕瑯拥牡览?，在較為復(fù)雜的情形下，可以設(shè)定三級(jí)指標(biāo)對(duì)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行具體化和修正。從上級(jí)指標(biāo)和下級(jí)指標(biāo)的關(guān)系上看，二者既是相互獨(dú)立的、又是密切聯(lián)系的：上級(jí)指標(biāo)和下級(jí)指標(biāo)都能各自獨(dú)立的反應(yīng)評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)，只不過(guò)相比較而言，上級(jí)指標(biāo)概括性強(qiáng)、下級(jí)指標(biāo)具體性強(qiáng);上級(jí)指標(biāo)和下級(jí)指標(biāo)在一定意義上又是相互依賴(lài)的，上級(jí)指標(biāo)依賴(lài)下級(jí)指標(biāo)的細(xì)化，恰當(dāng)?shù)南录?jí)指標(biāo)可以具體描述上級(jí)指標(biāo)并修正上級(jí)指標(biāo)。

　　二、構(gòu)建立法后評(píng)估的方法體系

　　方法論體系的構(gòu)建對(duì)于立法評(píng)估制度的完善有著重要的功能和意義。立法評(píng)估制度作為一個(gè)有機(jī)整體，目的、原則、程序、方法與標(biāo)準(zhǔn)等每一個(gè)因素確立的正確與否，都將影響評(píng)估的最終結(jié)果。在評(píng)估工作中，方法不得當(dāng)直接會(huì)影響程序的具體實(shí)施，使評(píng)估的目的與原則失去意義。從技術(shù)型工具的角度看待立法評(píng)估的方法，其在某種程度上已成為社會(huì)變化的一種工具，有助于提高立法的時(shí)效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決法律實(shí)施過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題;有利于改善立法的質(zhì)量，加強(qiáng)法律法規(guī)的合理性與科學(xué)性，這些同時(shí)也都是立法評(píng)估制度所追求的最終目標(biāo)。在立法評(píng)估實(shí)施過(guò)程中，方法的選擇應(yīng)該服從立法評(píng)估的原則、標(biāo)準(zhǔn)和目的，同時(shí)還要確保其規(guī)范性與科學(xué)性，不能局限于純粹的技術(shù)性操作分析，也要注重為民眾及各利益主體的民主參與和利益主張表達(dá)提供一定途徑或渠道，這些既是評(píng)估方法得以有效實(shí)施的保證，同時(shí)也是立法評(píng)估制度得到長(zhǎng)足發(fā)展的前提。

　　實(shí)踐中采用的評(píng)估方法一般可歸為三類(lèi)：第一，數(shù)量化的評(píng)估方法。立法評(píng)估運(yùn)用數(shù)量化評(píng)估方法，引入數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)的分析工具，對(duì)評(píng)估的指標(biāo)進(jìn)行具體量化分析，對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行處理，使評(píng)估需求的信息，得到的結(jié)論更為精確客觀，更有說(shuō)服力，為法律法規(guī)的修改完善提供科學(xué)依據(jù)。第二，參與式的評(píng)估方法。作為一種評(píng)估理念，參與式評(píng)估更注重以評(píng)估對(duì)象為主體收集來(lái)的資料，符合現(xiàn)代民主法治的基本精神與原則。源自于社會(huì)學(xué)的參與式評(píng)估方式，其優(yōu)點(diǎn)在于能把不同利益群體的聲音融合在一起，有強(qiáng)大的資源整合功能，給法律評(píng)估工作帶來(lái)極具價(jià)值的信息。第三，經(jīng)濟(jì)性的評(píng)估方法。采用經(jīng)濟(jì)分析的方法，把立法的成本與立法所獲得的收益進(jìn)行權(quán)衡比較，進(jìn)而判斷法律法規(guī)的經(jīng)濟(jì)性影響與可取性。這種分析方法要求得大于失，即要求立法獲得的收益大于立法消耗的成本。

　　三、構(gòu)建立法的環(huán)境影響評(píng)估理論

　　我國(guó)立法環(huán)境影響評(píng)估制度的體系化、專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化的發(fā)展，主要還是要依賴(lài)公權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)的相關(guān)配套制度的成熟。第一，從當(dāng)前的角度看，在現(xiàn)有的條件下，主要應(yīng)將立法的環(huán)境影響評(píng)估制度作為我國(guó)立法評(píng)估制度的一個(gè)重要內(nèi)容來(lái)研究和發(fā)展。第二，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，在條件成熟時(shí)，可以考慮將行政機(jī)關(guān)提出的法律草案及其制定的行政法規(guī)和規(guī)章的環(huán)境影響評(píng)估納入到行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中。地方立法過(guò)程中各環(huán)節(jié)工作對(duì)立法質(zhì)量的影響，從地方立法過(guò)程的回顧總結(jié)來(lái)看立法質(zhì)量。

　　在立法環(huán)境影響的成本和收益分析過(guò)程中，需要將環(huán)境影響貨幣化和量化，這的確是一件很困難的事情，但是通過(guò)合適方法的運(yùn)用，還是能夠在一定程度上達(dá)到目的。當(dāng)環(huán)境影響可以和某些商品或產(chǎn)品的數(shù)量增加或減少聯(lián)系在一起的時(shí)候，這些商品或產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格可以作為環(huán)境影響貨幣化或量化的依據(jù)。有時(shí)候情況可能更復(fù)雜，當(dāng)環(huán)境影響間接地與商品或產(chǎn)品的部分價(jià)值產(chǎn)生聯(lián)系的時(shí)候或者當(dāng)環(huán)境影響與人類(lèi)的非市場(chǎng)化利益聯(lián)系在一起的時(shí)候，應(yīng)該運(yùn)用顯性偏好的分析方法或隱性偏好的分析方法盡量將環(huán)境影響貨幣化或量化。當(dāng)立法對(duì)環(huán)境產(chǎn)生積極影響時(shí)，增加的環(huán)境利益，貨幣化或數(shù)量化后，應(yīng)該計(jì)入到收益之中;當(dāng)立法對(duì)環(huán)境產(chǎn)生消極影響時(shí)，減少的環(huán)境利益，貨幣化或數(shù)量化后，應(yīng)該計(jì)入到成本之中。在不需要對(duì)相關(guān)收益或成本進(jìn)行貨幣化情形下,成本有效性分析提供了一種嚴(yán)格方法,以確認(rèn)能夠使資源得到最有效利用的管制選擇。通常來(lái)說(shuō),成本有效性分析意在就同一重要結(jié)果,對(duì)一系列管制選擇進(jìn)行比較(如對(duì)濕地保護(hù)所增加的英畝數(shù))，或者是將多種結(jié)果融為一個(gè)簡(jiǎn)單數(shù)值指標(biāo)(如健康改進(jìn)單位)。